经济体制改革信息

      按：公共事业和公用事业体制改革，是经济体制和社会体制改革的难点和重点之一。现摘要刊发辽宁省辽阳市弓长岭区推进这方面改革的做法和经验，供各地参考。

政府理性回归   市场全面激活

辽宁省辽阳市弓长岭区

公共事业和公用事业改革的探索与实践

多年来，公共事业和公用事业作为“计划经济的最后一块堡垒”，一直处在国家垄断与企业办社会、企业利润与公共利益、政府监管与企业自主的纠葛和博弈之中。为打破垄断坚冰、整合重组资源、转变政府职能、提高运营效益和管理水平，自2001年开始，辽宁省辽阳市弓长岭区进行了公共事业和公用事业改革的积极探索，取得了较好成效。

一、总体思路

通过公共事业和公用事业改革，从深层次上破除机制体制障碍，实现政府职能的理性回归，越位的地方要退位，缺位的地方要补位，错位的地方要复位，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更加有效地提供公共产品，促进公共服务均等化。

——明确改革的支点。就是要以思想解放为先导，以事业单位人员全部参与社会保障为支撑，预期支付改革成本，保障改革的顺利推进。

——确定改革的重点。就是要明晰产权，实现所有权、经营权、管理权的三权分离，认真解决好“钱从哪里来，人向哪里去”的问题。

——确定改革的结合点。就是要通过优化整合、包装项目、招商选资，实现政府有形之手与市场无形之手的有效对接。

——确定改革的切入点。就是要以医疗体制改革和环卫管理体制改革为切入，探索试点，先易后难，积累经验。

——确定改革的着力点。就是要转变政府职能，从群众普遍关心关注的热点和难点问题入手，实现公共事业和公用事业领域“多元化投资、市场化运作、科学化管理、优质化服务”。

二、主要做法

公共事业和公用事业改革既是一项庞大的系统工程，又是一个敏感地带、深水区域，改革既要慎重，又要彻底。

（一）     托管断奶

传统的公共事业和公用事业运行模式，都是躺在财政怀抱里，连年亏损，连年补贴，有增无减。这一方面滋长了企业的惰性，造成管理松懈、效益低下，另一方面给财政带来了沉重的包袱。在推进改革过程中，弓长岭区从医疗体制改革入手，通过托管断奶的方式进行尝试，公开招聘医院院长，实行目标管理，在科学测算的基础上，一次性“包死”，堵塞财政黑洞，取得了初步成效。区医院原为差额拨款事业单位，由于体制上的原因，人浮于事，机制不活。除固定资产投资外，仅正常差额补助部分，区财政每年至少要投入90余万元。2003年，弓长岭区引入竞争机制，由辽阳东泽医疗集团进行整体托管，设备购置、器械更新、人员经费等支出均由托管方承担，财政结束了连年补贴的历史，彻底“断奶”。同时，托管方通过扩建病房、门诊，购置专用设备仪器，强化内部管理等途径，全面改善了医疗条件，提升了医疗服务水平。

（二）包干封顶

2004年，探索实施环卫体制改革，变房产物业局管理改为城管监察大队监管，事业单位改为企业化管理、市场化运作，通过招投标确定承包者。2006年，面对清扫面积增加、保洁难度加大等实际问题，弓长岭区再次深化了环卫改革。一是重新界定了环卫公司职责，将城乡结合部、若干个清扫保洁盲区纳入承包范围，完善了承包合同。二是重新界定了街道、小区职责，建立了收管合一的新体制。三是重新测算了主次干道、城乡结合部面积和街区内住户数量，起初按照每平方米0.8元的标准测算包干定额，一次性包死，并重新完善了环卫作业标准；后考虑物价上涨因素，现按每平方米1元钱的价格包干。通过深化环卫改革,城区环境卫生有了较大改善，节支效果明显，5年共节省财政资金1000万元。此外，为奠定公交改革基础，弓长岭区先从机关公务用车入手，以工作量核定交通费，分类确定补助定额，实行了公车货币化改革。保守测算，仅此一项，每年可综合节支500万元以上。

（三）市场融资

在医疗与环卫改革取得成效的基础上，弓长岭区运用市场机制推进殡葬制度改革，出让特许经营权，实现了市场融资的突破。改革以前，弓矿公司经营殡仪服务，区政府经营殡葬服务，祭奠、火化异地“两下跑”，给丧户带来极大不便。此外，弓矿殡仪中心位于核心城区繁华地带居民密集的住宅小区内，严重扰民，群众对此意见很大。2003年，区委、区政府统筹规划，优化整合殡葬资源，转让特许经营权，由区内某企业投资1200万元，建设6000平方米的省内县（市）区级标准最高的综合性殡葬服务中心。事实证明，这一改革取得了成功，区财政每年节省了人员经费等差额补贴50万元，还可收取特许经营出让费50万元，转让期27年累计将达1350万元，这笔资金足以重新建设一个同等规模的殡仪中心。而且经营期满后，所有资产均收归区政府所有。

殡葬改革的成功，不仅积累了改革经验，更坚定了弓长岭区开拓进取、创新突破的信心与决心。按照“谁投资、谁建设、谁经营、谁受益”的原则，弓长岭区以出让特许经营权为主要形式，不断把各项公共事业和公用事业改革推向深入。

首先取得成功的是污水处理厂建设。过去，由于排污管网不完善，污水收集系统残缺，“直排”现象屡见不鲜，大汤河、长岭河污染严重，住宅小区下水道时常堵塞，粪便上涌，污水横溢，群众苦不堪言。为从根本上解决这一问题，区委、区政府用国债资金和配套财力，先行铺设截排污主次管网58.6公里（其中主管网33.3公里），中水回用管线2.4公里。在此基础上，将污水处理厂和中水回用作为一个项目，以BOT方式，于2005年6月同北京中联环工程股份有限公司正式签订特许经营合同。为更好地利用外资，该公司于2006年5月将特许经营合同转让给新加坡凯发公用事业有限公司，同年9月污水处理厂正式开工建设，2007年10月进入试运行，同年12月正式运营。弓长岭区的污水处理厂兼具体制机制创新、外向型经济、循环经济产业链、支撑旅游立区四大特点，是一个污水处理、中水回用、截排污管网、自来水“四位一体”的成功典范。目前，污水治理工程运营良好，日处理城区生活污水3.1万吨，为设计能力的103.3%，中水回用量为100%，中水水质达到一类A标准。

其次是自来水系统建设。弓长岭区历史上由弓矿公司供水，建区后区政府成立了自来水公司，但城区自来水普及率也仅为20%左右，管网老化，跑冒滴漏问题严重，水费收缴困难，自备井泛滥成灾，管理混乱，企业连年亏损。特别是供水质量、效率难以得到有效保障，部分城区每天只供水三次，群众意见很大。对此，历届区委、区政府都给予了高度重视，并进行了有益的尝试，1999年5月新建股份制自来水公司，由区政府控股，区内企业入股；2001年7月，进行了债权债务锁定，企业自负盈亏；2002年4月，由企业买断经营。但企业连年亏损的局面仍未得到缓解。2005年，自来水公司当年亏损172万元，管网老化、跑冒滴漏、三次供水等诸多问题仍未得到解决。特别是2006年末曾一度出现水质不稳定问题，供水受到影响。鉴此，区委、区政府一方面整体回购了自来水公司，由公用事业局暂时接管运行；另一方面积极进行市场运作，反复招商洽谈。2007年10月31日，区政府与凯发公司正式签订协议，以TOT方式出让特许经营权30年。根据特许经营协议，凯发公司投资1000万美元，一年内完成供水管网改造，实现城区自来水24小时全天候供水，并向农村延伸覆盖；确保两年内完成“智能化水表”改造出户，购卡买水，并借助电业部门电费卡，将自来水费、污水费与电费捆绑收取，实现“一卡通收费”。运营期满后，项目所有资产无偿移交给区政府，这是一个企业、用户、政府三方共赢的合作项目。

（四）优化整合

弓长岭区运用优化整合方式推进供暖体制改革，取得明显成效。改革前，区内供暖市场为弓矿生活服务公司、区供暖公司和个体小供暖企业“三足鼎立”的局面，区内各种大小锅炉房31处，烟囱林立，污染严重，浪费惊人，效益低下，而且供暖质量得不到保证，每到供暖期，群众上访接二连三，区委、区政府焦头烂额。为改变这种现状，区委、区政府确定了 “大整合”的理念，实现资源共享，把所有供暖资源整合包装，作为一个整体项目申报世行贷款，对外招商。经过多次谈判，争取世行贷款1398万美元，并与区内某企业达成了合作意向。2007年4月，青龙供热公司成功组建，与区政府签订特许经营协议。该公司在世行贷款未到位之前，预支垫付资金，对区内所有供暖企业进行了整合收购，选用优质保温管材对供暖管网进行了全面更新改造和维修。从2008年冬季的运行情况来看，供暖市场管理有序，节约了能耗，降低了污染，供暖质量明显提高，群众非常满意。

针对区内大型运输车辆乱停乱放、超载超限、堵塞交通、污染环境的实际情况，弓长岭区整合闲置土地资源，利用铁山鞋业原址，对外包装招商。成功引进民间资本，由区内某企业投资建设了隆兴物流项目，规划建设了大型货运停车场，丰富拓展了配货、维修等功能，极大地改善了城区北出入口的整体环境，产生了良好的社会反响。

在推进矿工房改造工程的过程中，弓长岭区也牢固确立了“优化整合”的理念，把矿工房、棚户区、经济适用房，以及廉租住房统筹起来，整合建设。在没有列入省棚改计划的情况下，已经完成陈家、八家子、安南等矿工房改造工程，累计超过23万平方米。正在进行的矿工房改造工程总面积28万平方米，回迁面积21.5万平方米，覆盖近4000户12000余人。工程竣工后，矿工房将彻底退出弓长岭的历史舞台。

为深化农村教育体制改革，构建城乡均等的教育服务体系，弓长岭区新建了汤河学校、标准化初中，将全区34所中小学校，合并为现在的8所，有效整合了人力、财力、物力，全面提升了教育教学质量。

此外，在政务中心建设过程中，弓长岭区跳出项目本身，与矿工房改造市场化、金欧宾馆出售置换等项目统筹考虑，整合土地资源，整合闲置资产，实现了一举多赢。投入使用后，弓长岭区随即完善了定点招待、定点印刷、内网核算等相关制度，建立起保安、保洁的市场化运作制度，服务质量、节支效应立竿见影，每年可降低行政运行成本500万元以上。

三、取得的成效

（一）财政节支。随着改革的不断推进，财政明显减负，无休止的补贴窘境得到彻底扭转。据初步测算，改革前，区财政在殡葬、自来水、供暖、环卫、除雪等领域每年用于更新设备、人员工资、政策性补贴等方面的支出高达1500余万元。改制后，不仅不再投入，堵塞了黑洞，而且按照特许经营协议，经营期满后，污水处理厂、自来水公司、殡仪服务中心、集中供热、城市燃气等累计超过5亿元的固定资产（现值）将全部收归政府所有。

（二）社会稳定。“人往哪里去”的问题，是改革转制过程中最为棘手，最为敏感，也最容易导致改革夭折，引发不稳定因素的问题。在这方面，弓长岭区在全市率先完成了机关事业单位社会保险全员参保，为事业单位人员安置提供了强有力的保障。以此为依托，弓长岭区在改革过程中，区分情况，分类对待，较好地解决了人员安置问题，真正做到了平稳过渡，和谐稳定。如对自来水公司人员，经与凯发集团反复谈判，达成了“原人原体制，新人新体制”的共识，较好地维护了原有员工的权益。对原环卫处人员，干部编制人员移交区城市综合执法局管理，身份待遇不变；工人满20年工龄直接办理退休手续；不满20年的实行档案工资，并由财政列支发放生活费，缴纳养老保险和医疗保险，达到退休年限后办理退休手续；有继续工作愿望的，给予其到新组建的环卫公司参与竞聘并优先录用的特殊照顾。对殡葬改革涉及到的10人，弓长岭区放宽条件，提前办理退休手续7人，停薪留职3人。此外，通过清退机关事业单位临时工、事业单位补充人员等渠道，也较好地安置了部分改制分流人员。

（三）群众满意。贯穿于弓长岭区公共事业和公用事业改革始终的一个基本理念就是“改革不能与民争利”。回顾改革历程，在殡葬、自来水、集中供热等改革推进过程中，弓长岭区与托管方、承包方、特许经营方交涉、磋商、谈判最多的，既不是承包金额的问题，也不是承包年限的问题，而是行业管理、服务质量和产品价格问题。从运行情况来看，部分城区三次供水问题得到彻底解决，城区自来水实现供水全覆盖，并开始向农村延伸，水费标准均严格按照相关文件执行；城区供暖覆盖范围进一步扩大，供暖质量全面提升，收费标准没有提高；殡仪服务原为火化、祭奠两地进行，新建殡仪中心集原殡仪馆和殡仪服务中心的功能于一体，并有所拓展，可以为丧户提供更为便捷、全面、优质、高效的服务，价格也由原来的无选单一到可选多档，满足了各类丧户需要。

（四）活力迸发。弓长岭区推进公共事业和公用事业改革的过程，也是为区内企业家“洗脑”的过程。区委、区政府每次考察招商，都带着区内企业家，让他们感受发展气息，更新发展观念。特别是在政策环境方面，弓长岭区坚持打造诚信政府、廉洁政府、高效政府、服务型政府，让区内企业家强烈地感受到弓长岭区为民造福的诚心，鼓励投资的诚意。如今，越来越多的区内企业家，开始谋求产业转型，积极参与到全区的工业、旅游和公共事业和公用事业建设中来，掀起了启动民资、全民创业的新热潮。随之而来的，买车比阔的少了，抢矿斗殴的少了，摇头扎针的没了，社会稳定，风气净化。

四、几点启示

一是把握科学决策这个前提。改革需要胆识和勇气，但更需要理性思维，更需要缜密谋划，更需要科学决策，确保决策科学性、前瞻性、可行性的高度统一。如针对自来水改制问题，先后组织区调研室、体改办、国资办、房产物业局、公共事业和公用事业局等相关部门，开展了三次大型调研，前后共历时近七个月，掌握了翔实的基础资料，为自来水公司的成功出售提供了有力的决策依据。在此基础上，综合运用征求群众意见、组织专家论证、听证、咨询、专家评估、公示、电视新闻发布等决策辅助机制，就每一项重大改革事宜，进行全方位的论证评估，最大限度地听取不同意见，有效地保证了决策的科学性、可行性、民主性。特别是在殡葬改革上，广泛听取各方面意见，及时调整思路，先后三次选址，最终赢得了大多数群众的支持。

二是把握统筹兼顾这个关键。改革具有关联度较大的特点，每项改革都不是孤立的，往往是“牵一发而动全身”，因此，统筹兼顾在改革推进过程中显得尤为重要，能否妥善解决好相关问题，直接影响到改革的成败。如，在污水处理厂建设过程中，弓长岭区实施了管网改造工程，又积极协调弓矿公司，达成了中水回用协议，使得凯发集团有了效益保障，最终才促成项目建设。为保证城市燃气项目的顺利推进，弓长岭区超前谋划，在东鑫果园、棚户区改造等新的房地产开发项目实施过程中，政府从规划设计到综合验收，都把预留、铺设燃气管线作为一个重要内容，明确要求，强化监管。

三是把握政府监管这个根本。如何有效规避和防范公共事业和公用事业运营风险，是改革决策者们应该也必须充分考虑和全面掌控的一个重要方面。群众关心的并不是“国营气”还是“私人气”，也不是 “国产水”还是“外国水”，群众关心的是价格、是质量、是服务保障。因此，改革不是简单的“卸包袱”，政府的监管职能丝毫不能弱化，只能更加强化。在这方面，源头掌控与长效机制“一个不能少”。一方面，弓长岭区通过严密合同，封闭协议，细化条款，明确标准，综合运用相关法律和行业法规，在源头掌控上保证公共事业和公用事业运营安全与服务保障。另一方面，弓长岭区采取了收取抵押金、保证金等措施，始终把握主动权。如，在殡葬改革中收取抵押金500万元，在环卫改革中收取保证金30万元，在医疗改革中收取抵押金30万元，从而有效保障了改革后的公共产品服务质量和员工福利待遇等。在长效机制的建立上，弓长岭区切实做到了改革一项，完善一项；规范一批，配套一批。比如，殡葬改革启动后，为保证群众利益，减轻群众负担，弓长岭区从管理、价格、服务等方面，对投资方提出了明确的统一标准与规范要求，并以新的殡仪中心投入使用为契机，及时制定出台《殡葬市场管理规定》，全面治理整顿殡葬市场，较好地破除了陈规陋习，倡导了文明新风。在自来水行业管理方面，也进一步完善了《自来水供水管理条例》，以固定下来的制度来保障改革成效。

四是把握创新突破这个灵魂。一要抢抓先机。改革要付出成本，也要承担风险。但实践证明，改革前行的趋势决定了改革 “躲不开”，飞速发展的形势决定了改革“等不起”。自来水、供暖、环卫、殡葬等改革实践证明，改革拖得越久，问题便积累得越多，千万不要等到冰棍化没了再去想办法，那种“等政策，等指示，等经验”的态度与做法，贻误的将是改革的大好时机，受损的是群众利益。因此，深化改革必须抢抓先机，争取主动，宜早不宜迟，早改早主动，早改早受益。二要敢于突破。改革之路绝非坦途，阻力大，问题多，这就需要胆识，需要气魄，要敢于突破，敢于“吃螃蟹”。污水处理项目推进过程中，如果弓长岭区不敢打破常规，不先用国债资金铺设完善截排污管网，项目将最终以失败告终。三要锲而不舍。从弓长岭区的公共事业和公用事业改革历程来看，弓长岭区每项改革都不是头疼医头、脚疼医脚式的堵塞漏洞，而是不等不靠，主动出击，统筹兼顾，各个击破，整体推进。而且，自殡葬、环卫体制改革起，弓长岭区就从未间断过改革的步伐，一个难题接着一个难题去破解，一个障碍接着一个障碍去排除，以不曾停滞的改革步伐，营造出一种“以开放推进改革，以改革促进发展”的浓厚氛围。过去，公共事业和公用事业领域出现运营困境，第一个念头就是“找政府，依赖财政买单”，现在，全区自上而下已经培育形成了一种改革意识与惯性，干事创业首先考虑的就是“找市场”，优化整合，统筹项目，对外招商，改革意识深入人心，改革氛围日益浓厚。

回顾改革历程，我们真切地感到，推进基本公共服务的均等化，并不是一个简单的节支举措，也不是一个化解社会矛盾的权宜之计，而是政府以人为本执政理念的明晰化和具体化。一路走来，我们体会最深的一点，就是推进公共服务均等化，不能简单的依赖公共财力，不能过度依赖纳税人的钱，最主要的还是要依靠改革的活力驱动，依靠制度的创新突破。只要解放思想，打破思想禁锢，敢于突破，放手放胆，完全可以把看似“不可能干成”的事干成；只要善于借助市场机制，善于运用市场手段，借助国际国内两个市场，以开放促改革，完全可以把“政府办不好”的事办好；只要强化政府监管，以制度来约束，以行业管理来制约，完全可以把“市场管不好”的事管好。

（中共弓长岭区委员会、弓长岭区人民政府供稿，有删节）