《改革开放三十年：从历史走向未来》专题摘编之九：

新时期全局性、战略性的经济体制改革任务

课题组

新时期深化改革涉及面广，深层次矛盾多，系统性要求高，任务十分艰巨。在全面推进各项改革的过程中，我们必须把重点放在那些具有全局性和战略性的重要领域，才能在错综复杂的体制矛盾中，把改革开放进一步推向前进。从继续深化经济体制改革及其协调配套改革的要求看，新时期具有全局性、战略性的改革任务重点是以下六个方面。

一、深化市场微观主体改革，进一步完善基本经济制度

完善基本经济制度是在30年改革成果基础上继续推进改革的一项重要任务，具有长期性和战略性。新时期新阶段，完善基本经济制度的改革必须要有新的要求。我国已经基本形成以公有制为主体，多种所有制经济竞争发展的新格局。完善基本经济制度的主要任务已经不再是从全局上调整所有制结构，而更应该重视基本经济制度内在的完善和微观主体的平等竞争效率。这一基础领域的改革任务仍然十分艰巨。

一是继续深化国有经济的改革。要更加重视国有经济内在动力和效率提高。我国国有经济经历了大规模的“抓大放小”、战略性调整和重组的改革以后，国有经济的比重虽然降低到了三分之一左右，但国有经济的竞争力和适应市场经济的能力提高，符合现代企业制度要求的公司制、股份制已经成为国有企业运行的基础制度。今后的改革，要进一步深化国有经济的战略性调整，明确着力重点。就所有制结构看，虽仍需要在某些领域和部分地区继续推进国有经济调整，但总体上国有经济战略性调整在所有制结构层面已经基本到位；就产业布局看，国有经济的战略性调整和布局调整仍需要加大力度。要适应新时期加强战略性、关键性产业和公共服务行业的要求，通过布局调整，更好地发挥国有经济的重要作用。深化国有经济的改革，当前的突出任务是要完善国有经济运行的内在机制。主要是进一步增强国有企业的竞争力，在产权制度对国有企业的激励约束机制上深化改革，完善国有资本出资人制度；国有资本经营预算制度刚刚试行，远未成熟，完善这一制度对搞活国有经济、促进布局调整至关重要。国有经济布局调整要实现真正的有进有退，进与退就必须通过建立资本经营预算制度和国有资本出资人运营制度联结成为一体。“退”是企业产权形态退了，但仍应保留资本形态，进与退才能相互关联。只有把企业产权形态和资本形态在国有经济上相统一，才能完整推进国有经济的发展和改革。

二是改革要把建立现代产权制度作为国有企业十分重要的问题。国有企业改革改制中争议较多，是个老问题，但一直没有解决得很好，主要是国有企业的产权约束机制仍然不够，加上一些地方没有在建立现代产权制度上下功夫，简单把产权制度改革转化为产权转让与退出，增加了问题的复杂性。真正的产权制度改革仍然是深化改革的重点领域，是现代企业制度的核心机制。产权制度的核心机制是产权内在的激励约束机制，只看形式不能解决问题。如果产权本身没有建立很好的激励约束机制，即使已经明确产权归属，采用了“规范”的公司形式，改革也没有到位。董事会就能解决产权激励约束机制吗？搞得好会，搞不好也不会。大企业在局部搞了股份制，为了筹资上市，未上市部分的存续企业就未必能转变机制，结果从总体上看仍没有解决问题，还是应该搞整体改制。即使实行了股份制，如果大股东自身产权激励约束机制没有建立好，法人治理结构必打折扣。深化国有资产管理体制改革与国有企业改革是相呼应的，核心目的仍然是建立好国有企业的产权激励约束机制。

三是进一步深化国有资产管理体制的改革。核心是完善出资人制度和国有资本经营预算制度。要进一步探索形成出资人制度的有效形式，不是建立了国资管理机构就等于建立了出资人制度，也不能把出资人制度与对国有企业的监督管理相混淆。建立了国资管理机构以后，要进一步探索把行政管理职能的“监管”与行使出资人职能加以区分，进一步界定国资管理的责、权、利。有效行使出资人职能，重在形成有效的产权联结纽带，强化对企业的产权约束，确实解决国有资本产权虚置、多头管理、职责不明问题。属于行使出资人职责范围的事项，无论是对国有独资、控股、参股企业，均应以持股股东方式行使权力、承担责任，不应越出与所出资份额相对应的股东权利。出资人制度与国有资本经营预算制度有机结合，才能形成有效制度，不仅要考虑在制度中加强国有产权的激励约束，还必须考虑国有资本布局优化所必须的资本流动机制。流转顺畅是现代产权制度的一个标志，不仅要确实规范国有企业在重组、转让、兼并、改制、出售等各个环节的资产处置与产权流转制度，还要把流转顺畅的层级延伸到出资人这一层面，使国有资本的布局调整、优化重组建立在产权流转顺畅基础上。对涉及的国有资产评估、剥离企业办社会职能、对职工的经济补偿等问题涉及的国有资产处置，要加以明确规范，对国有资本流转涉及的国有资本权益应有着落，明确国有资本转让、出售、退出等收益的归属与使用制度。

四是要推进垄断行业改革。垄断行业改革并不必然属于基本经济制度的范围，但我国的垄断行业主要是国有企业，属于国有经济深化改革问题。垄断行业的改革既有一般市场经济意义上控制垄断程度，引入竞争机制的一面，也要完成国有企业深化改革的任务。铁路、电信、电力、石油、邮电等垄断行业是国家的命脉和基础性公共服务，在深化改革中必须保障运行的连续性、稳定性、承担好社会责任。这种多重性质的改革，必然成为深化改革具有复杂性的艰巨任务。竞争性行业不能搞垄断、或变相的行政性垄断。涉及自然垄断性和涉及产业安全性的行业，要正确处理好保障公共利益和提高竞争活力的关系，使改革能够平稳推进。深化垄断行业改革要正确处理的关系是：必须坚定地引入必要的竞争机制，在国家控股前提下引入多元投资主体，形成适度竞争局面；必须坚定地实行政企分开，同时考虑其公共事务的连续性、稳定性，避免过大震动；必须坚定推进国有企业工资、人事、分配等内部制度改革，在生产要素方面引入可竞争因素，也要综合考虑国家经济命脉保障和发展的需要。

五是要更加重视我国集体企业适应市场经济的改革。我国的基本经济制度需要真正的集体企业的有效实现形式，而不是简单地改掉企业的集体经济性质。以往微观主体改革重心在国有企业和民营经济这两段，集体经济涉及较少。进入完善市场经济体制的改革新阶段后，无论在理论还是实践层面，都要把集体经济改革放在更加重要的位置。集体企业分城市集体和农村集体两大块，性质不完全相同。城市中老的集体企业还是大量存在的，90年代曾经有过一轮股份合作制改革，效果如何并未总结，需要进一步探索城市集体经济与市场经济接轨的有效组织形式。在农村，集体经济如何深化改革，迄今在理论政策层面触及较少，随着我国工业化、城镇化、市场化对农村发展的巨大辐射影响，探索农村集体经济的有效实现形式必然要提上重要日程。

六是进一步促进非公有制经济的发展。促进非公有制经济发展是促进经济发展、发育市场、增加就业、改善民生的重要基础。国家已经出台一系列促进非公经济发展的政策，要在新时期结合新的要求把促进非公经济发展进一步推向深入。非公经济主要是中小企业，要落实促进中小企业发展，完善公平竞争体系的一系列政策，促进非公经济和中小企业建立和谐合规的劳动关系。国家要加强对非公有制经济劳动关系的政策指导和监管。我国“三资企业”中主要是中外合资企业占主体，其中既有外资的“非公”成份，也有我国的国有和其他公有成份，要进一步规范发展三资企业，确实提高利用外资水平，内外资要实现进一步平等竞争，在扩大对外开放的同时，更加注重经济安全和产业安全中的重要问题的协调。

二、以改革开放推动发展方式的转变

党的十七大提出，新时期推进经济又好又快发展要着力解决两个关键性问题，即推进经济发展方式的转变和完善社会主义市场经济体制。这两个关键问题在新时期是一体互动的，有着不可分割的关系。在新的历史时期，转变经济发展方式是完善社会主义市场经济体制的重要目标，要着力实现二者的统一。转变经济发展方式虽然有其自身特定的内容，但关键目标必须通过完善社会主义市场经济体制来实现。不能单就经济发展方式转变采取措施，那很容易走上行政手段主导的老路，从长远看反而不利于经济发展方式转变。

一是要重视市场约束机制建设。市场本身具有两个方面的机制：激励导向机制、约束限制机制。两个机制都健全，才能构成完整的市场机制，才能发挥市场配置资源基础性作用。不能把市场机制理解为只从激励机制来建设，实际上，市场机制的完善更重要的方面在于市场约束机制的建设。加强市场约束机制建设，是转变经济发展方式的基础，宏观调控要起作用，没有市场约束机制就起不了作用，除非只用行政手段，那还有什么宏观调控？我们在这方面存在的主要问题是，花费了很多的行政力量，转变发展方式仍然不理想，问题在于体制、机制的角度重视不够。深化改革的任务是：一要改革宏观管理体制，使经济管理与市场机制相适应。最主要的是要解决资源价格的市场机制未形成、投资管理体制不完善、财税体制不健全等重要体制问题，这要成为新时期深化改革的重要方面。二要强化市场约束机制。市场本身就有约束机制，但还要通过市场主体的内在约束机制的健全才可以实现，这要同加强市场主体自身的产权制度改革、企业分配制度改革结合起来。三要规范市场主体的外部约束。要加强市场秩序与市场监管、加强信用体系建设、加强市场信息体系建设，正确发挥市场机制的约束作用。

二是经济调节也要以市场配置资源为基础，力求形成具有制度属性的经济调节机制。增长方式粗放，经济结构不合理，资源、环境制约日趋突出等，这些问题确实不能够完全由市场主体的市场取向行为自动解决，这在健全的市场经济中也是做不到的，必须健全符合科学发展观要求的经济调节制度。近几年，对部分高耗能行业投资过热、部分行业过度投资等方面的调控办法更多地采用了行政手段，这也是基于当前制度不健全不得已而为之的行为。但我们应当努力建立基于市场调节，又不放任市场的经济调节机制。经济调节是政府的基础职能，但行使这一职能不能过多使用行政手段，而要力求建立带有制度属性的经济调节机制，即直接利用市场机制作用，对某些重要环节按产业导向意图设置制度性调节机制。一要探讨建立资源产权制度。解决资源浪费问题，行政处罚的办法能够解决一些问题，但事倍功半，根本的基础还是要建立资源产权制度，使资源形成产权约束。我国的矿产资源、城市土地资源归国家所有，这是我们能够建立资源产权约束的制度基础。二是要尽可能在市场基础上设置经济调节的制度性节点。减排要设立排污费用制度，排污必须列入企业成本，探讨建立排污权交易；节能也可以设置相应的制度，例如支持可再生能源发展要建立有效的成本价格分摊制度等等；促进节约利用土地，仅靠计划、项目、处罚是不行的，关键是要规范土地市场，特别是对农村土地要建立与市场经济接轨的使用和流转办法。

三、把改变城乡二元结构放到重要战略位置

进入新的历史时期以后，改变城乡二元结构体制在深化改革中的地位日益突出。这不仅是完善社会主义市场经济体制的需要，更重要的原因还在于，我国工业化、城镇化加速发展，城乡关系已经不同于改革开放初期，特别是农民进城已形成巨大的规模，农村的生产、生活方式也在发生着巨大的变化，城乡关系已经到了发生巨大变革的前夜。目前的问题是，我们对改变城乡二元结构的思想准备不足，思想解放不够，很多实践中已经出现的问题亟待解决，如农民工待遇和落户问题、空壳村的问题、承包权的流转问题、小产权房的问题、留守儿童问题等等。进入新时期后，必须把破解城乡二元结构放在深化改革的重要战略位置。

工业化、城镇化的加速发展必然要求改变城乡二元结构；而城乡二元结构也只能随着工业化、城镇化的发展逐步消除，这是破解城乡二元结构的重要辩证关系。也就是说，城乡二元结构的形成和延续，是我国生产力发展水平和生产发展阶段的产物，它首先是一个经济发展问题，不可能通过某项体制变革来即刻改变。但是，目前的问题在于，我国工业化、城镇化加速发展，而改变城乡二元结构的步伐已经滞后，在部分地区的农村，已经与城市经济密切交融，但土地、落户等重要体制已经制约了进一步发展。如果只看三次产业产值构成，我国第一产业早已在GDP15％以下，似乎已经实现了工业化。但从人口构成看，我国就业人口大部分仍是农村人口；城市的工业产值在相当程度上是农民工创造的；乡镇工业虽然是我国工业化的一部分，但这部分工业对城镇化作用较小。这种情况给我们带来城乡统筹发展的复杂局面。在工业化进程中，城乡二元分治的体制还会抵消我们提高农民收入的种种愿望和努力，阻碍城乡居民收入差距的逐步缩小。我国城镇居民人均可支配收入与农民现金收入之比逐年扩大，1985年为1.8倍，2007年到3.32倍。近年我国一直着力于提高农民收入，但城乡差距持续扩大的趋势未能改变。这些说明，改变城乡二元体制结构的进程必须逐步展开。既要反对不顾生产发展条件，把改变二元结构和城乡关系理想化，也要看到，改变城乡二元结构已经到了经济发展和体制创新互动的阶段，有的地区已经具备了先行先试、局部展开的要求和条件。只有深化改革，适时出台有利于改变城乡二元结构的政策措施，城乡协调、工业化城镇化协调发展才能步入良性轨道。

改变城乡二元结构与统筹城乡发展实质上是同一问题的两个方面。城乡统筹不是静态的，本质上是在以城带乡、以工促农的方式下，实现城乡互动发展的城镇化道路，在这个过程中逐步改变城乡二元结构。这里涉及多方面的改革与制度创新。

一是要稳定和完善农村的基本经营制度。完善社会主义市场经济体制必然包括完善农村基本经营制度。农村发展要融入我国工业化、城镇化进程中，也必须相应完善农村基本经营制度。要通过改革建立农村集体经济适应城镇化、城乡一体化、适应市场

经济体制要求的农村集体经济产权制度，探索适应融入市场经济要求的农村集体经济实现形式。农村基本经营制度涉及面很广，必须在稳定农村基本经营制度前提下进行探索，把握好稳定和改革的关系。

二是要高度重视完善农村的土地制度，重点是解决农村土地管理流转问题。包括农民承包土地流转、农户宅基地、农村集体建设用地如何流转问题。在工业化、城镇化的大背景下，农村土地制度已经不可能孤立运行于城乡经济社会发展趋势，农村土地制度创新是破解城乡二元结构的核心问题之一。要保护耕地总量、保护农民利益，同时要促进城镇化发展，促进农村经济发展和新农村建设，就必须完善农村土地制度。

三是要实现农民在城镇化进程中转化身份的制度建设。基本内容是建立城乡能够对接的身份转化制度。只有让进城务工农民转为真正意义的市民，与原有土地关系脱钩，才能实质性地缓解农村人地紧张关系、提高耕种效益，改善在乡农民生产条件，实现城乡共赢。转化身份的制度不可能一步到位，应当根据实际情况逐步实施。农民工问题在我国工业化、城镇化过程中将长期存在，但身份转化的工作应当逐步实施。

四是有条件的地方要适度促进土地规模化经营。没有适度的土地规模经营，就不可能进一步解放和发展农业生产力，不可能解放已经离土的农民，也就不可能解决我国城镇化进程滞后的很多矛盾。促进土地适度规模经营，是从“有条件的地方”起步，切不可一哄而起。目前看，“有条件的地方”最主要是大城市周边城乡结合部。在推进土地规模经营过程中，需要解决农民的权利保障、农民离土的权利置换、并逐步改变农村生产生活方式，这就为破解城乡二元结构奠定了重要基础。

五是应当建立一个统筹协调的城市化、城镇化管理机制。目前部门之间协调性较差，多元目标之间缺少统筹。例如空间布局问题，应当统筹我国主导各类空间布局的规划和法律体系的研究，是否可以规划生产力布局的主体功能区设计为主导，加入城市化布局的考虑，统筹协调主体功能区规划、土地规划、城市建设规划之间的关系。新农村建设也要在农村社会建设与发展的基础上，注重与我国工业化、城市化道路的模式统筹考虑，与我国城市化道路的制度安排予以统筹协调。

四、健全民生优先的就业、收入分配和社会保障制度

重民生是我们总结改革开放30年历史经验得出的重要原则，是新时期深化改革的重要战略任务。民生领域的体制都是与市场经济体制紧密关联的，不可能离开完善市场经济体制来解决民生问题。解决民生问题要靠发展，但在特定条件下，发展并不能自动解决民生问题。从根本说，民生领域中存在的问题要靠深化改革，完善市场经济体制来解决。在这方面的改革，不仅仅是以提高效率，加快发展作为改革的直接目的，而且要把公平正义放在更加突出的位置，在深化改革中正确处理好公平与效率的关系。

一是要综合处理好再次分配调节与初次分配制度设计的关系。再次分配是收入调节的主要领域，是以公平性调节为原则的，当然调节的深度以不损害效益机制为限，我国目前仍有进一步加大调节力度的余地。但在现阶段，完全依赖再次分配的转移支付调节是难以解决公平问题的；社会保障体制的建设与完善，也是伴随整个工业化进程的一项艰巨任务，不可能在短期内实现全国范围到位的保障调节。在这个历史阶段，分配体制的改革必须重视初次分配领域的调节。实际上，群众对分配意见的直接感受也主要来自于初次分配领域。党的十七大报告提出，要提高劳动报酬在初次分配中的比重，这一论断具有十分重要的意义。初次分配领域还是要确保效率优先，这很重要，只有可以促进劳动效率的体制，才能建立起有效的市场配置资源为基础的体制。但初次分配也必须注重公平，要保障起点公平、机会均等，要以制度形式规范收入差距。提高劳动报酬在初次分配中的比重，实际上就是要正确处理好生产要素按贡献参与分配中的按劳分配的问题，要实行最低工资制度，包括农民工最低工资制度。增加农民收入始终是工业化过程中的关注点，要加大农村基础设施投入与农业、农民补贴，同时，适时研究农产品价格调控体制，稳定农资产品价格，合理调控农产品价格。

二是要把就业制度创新作为我国现阶段的重大问题。就业既是经济层面的问题，也是社会层面、人文层面的问题，体现社会的价值观，是构建社会主义和谐社会的基础工程。从我国当前劳动力巨大压力的实际考虑，如果就业问题解决不好，仅靠社会保障制度就难以支撑。我国目前GDP每增长一个点，带动增加就业已不足0.1个点，而这一带动作用在80年代曾在0.4以上，应当引起重视。在我国现阶段，发展既应当是可持续的发展，也应当是有利于带动就业的发展。就业问题既是长期压力，也是经济发展的当前现实压力，决不能因其长期性而忽视当前的紧迫性。我国现阶段的就业问题，是世界第一人口大国实现工业化、城市化阶段经济社会转型的特定问题，不能仅等同于一般的宏观调控指标，应当有发展战略选择和更有效制度方面的安排。要大力发展劳动密集型产业，发展第三产业，特别是对支持中小企业，还要加大力度，要作为我国现阶段的重要发展战略之一，真正解决不利于中小企业、非公经济发展的体制障碍，这是带动就业增长的主要领域。促进就业还要研究新思路。例如，对产业工人、包括进城务工者，要严格实行8小时工作制和双休日，加强劳动保护；对某些产业，包括外资企业，应根据产业特征保存一定劳动力数量的适当外在调控形式。该破产、该下岗、该裁员的当然还要进行，这是市场经济规律，但国家包括部分企业，应当承担对下岗人员进行职业培训教育、转业培训的责任。还有一个需要探讨的问题，我国内需与国内消费不足只是现象，在就业压力大状况下，农民工的超低工资支持了超常规的低价格出口的增长，维持了扩大农民工队伍的就业状态，但这部分过低收入水平的就业不能转化为相当的国内需求，制约了与经济增长相应的国内需求增长，反过来也制约了内需性就业增长，这是需要深入研究的。

三是要加强社会保障制度建设。加强社会保障制度建设，本是完善市场经济体制的题中应有之义，也是建设中国特色社会主义的基础工程，在新时期改革中的地位十分重要。加强社会保障制度建设要防止两种倾向。一种倾向是对社会保障制度重视不够，突出体现在政府性资金直接投资项目规模偏大，而社会保障的资金来源缺口又很大。今后确实要进一步提高对社会保障制度建设的转移支付和财政支持。另一种倾向是脱离现阶段实际，对社会保障寄予脱离现阶段可能的期望，提出一些不可能在现阶段实现的口号，这同样是有害的。加强社会保障制度建设的几个核心问题是，一是尽可能扩大覆盖面。特别要更加重视城市低收入和低就业家庭，更加关注农村社会保障制度的启动建设。扩大覆盖面近期要以最低生活保障为主，尽最大努力在短期内覆盖城乡。二是对养老医疗保障加大统筹体系建设。首先要提高统筹层次，养老统筹到省，医疗至少统筹到市。其次要加快探索人口迁移所必需的社会保险关系转移，中央政府要在社会保险关系转移方面加强协调支持和监督力度。三要逐步增加财政投入。这里的投入虽然不能对应产出，但是政府的公共责任，更高层面看，是建设中国特色社会主义的重要基础。

五、形成以自治自律为基础的社会运行机制及管理体制

随着我国市场经济体制的初步建立，要把社会自律、基层自治机制的形成放到深化改革的重要战略位置。这是新时期具有全局性、战略性的重要改革任务。这一任务在改革开放30年中已经触及，但并未提高到战略性、全局性改革任务的位置，在社会主义市场经济体制已经初步建立的新形势下，完善社会主义市场经济体制，就必须把自把自律协调的社会运行机制的改革创新放到重要战略位置。

一是从完善社会主义市场经济体制的需要看，形成以自律协调为基础的社会运行机制是必要的基础任务。我们已经初步完成了市场配置资源为基础的体制转轨，进一步完善这个体制，当然需要政府改革的配套，宏观调控的配套等等，但这并不够，更重要的问题还在于社会自律协调机制的形成。可以说，没有社会自律协调机制，就不能顺畅实现以市场配置资源为基础，使很多本应在市场基础上由社会自律协调解决的问题维系于政府的干预，也必然阻碍政府职能的根本转变。因此，社会自律协调机制建设是比政府行政体制更具有基础性的改革。社会自律协调机制并不是只存在于社会领域，它的基础实际上在经济领域，是建立和完善社会主义市场经济体制的内在需求。比如，现在推出的政府行政体制改革要实现“四个分开”，“四个分开”显然是必要的，但在政府和中介组织的关系上缺少更为基础的前提，这就要把社会自律协调机制摆上更前置的位置。政府要把应该由社会中介组织协调解决的事项移交给中介组织，这只是问题的一个方面，问题还在于市场中介组织的建设是否已经具备条件，需要实现政事分开的中介组织目前是什么性质。可以说，社会自律协调机制没有改革到位，行政体制改革是不可能到位的。

二是建立与市场经济相适应的社会运行机制，其基础就是社会自律协调机制的形成。我国的市场经济不可能脱离社会环境自成运行体系，社会运行也不可能不受市场经济基础的影响。实现经济和社会的协调发展，就需要形成以自律协调为基础的社会运行机制。我国幅员广大，在经过几十年高速发展后，各种社会矛盾和各种不平衡关系更复杂了，这些矛盾仅仅靠各级政府实际上不可能协调解决。我国各行各业、城乡关系、地区关系不平衡、差异大，确实需要有效的社会运行机制化解矛盾，协调发展，使社会能够形成自循环自协调的体制机制。如果说市场经济中，市场在配置资源方面起基础性的作用，那么，在社会的运行里，必然要求社会自律协调机制起基础性作用。目前在缺少社会运行的自律机制这个基础环节的情况下，很多好的社会治理措施往往难以落实，落实也是打折扣的。为此，必须把社会自律协调机制建设提高到深化改革的基础的战略的位置。

三是我国已经具备条件深化社会自律协调机制的改革。一是要加快培育各类企业为主体的各行业商协会自律协调机制，加快商协会体制改革。这个改革已经初步启动，要注重自下而上体系的建设，增强自律性、服务性。二是要加快城乡社区自治协调机制建设。我国的社区管理过度依附于政府，也使很多矛盾难以及时解决，通过社区自律组织，自我协调解决有关问题，是社会运行机制形成的基础。三是要加快规范各类事业单位，核心是分类改革。即使属于公益性事业单位，也要有独立对社会负责的机制，除少数必要的事业单位外，各类事业单位都要明确社会公益激励与市场激励机制，减少政府对事业单位的行政纽带作用。四是要加强基层组织建设。这是与政府职能转变相融会的关键点，我们要形成大部分事项在基层得到解决，而减少层层上报的事项。这里包括基层政府机构改革和基层社会组织建设两个方面。我国目前基层社会组织十分薄弱，很多商协会只存在于全国和省，没有基层组织，谈不上自下而上的自律机制，这是需要着力改变的。

六、行政管理体制改革与民主法制建设

改革开放以来，特别是党的十六大以来，我国不断推进行政管理体制的改革，目的就是要使我国行政管理、经济调节适应市场经济发展的需要，应该说，已经取得了明显成效，市场配置资源的基础性作用显著增强。但是，从建立完善的社会主义市场经济体制的要求看,我国行政管理体制和政府职能的转变仍然有比较大的差距,已经越来越成为进一步深化改革的一个关键问题。深化改革要重点解决的问题是,政府对微观经济运行干预过多,对市场主体行为采用的行政手段过多,而对社会管理、公共服务、市场监管又比较薄弱，存在较大的越位、错位、缺位问题。就政府运行机制看，部门职责交叉、权责脱节、效率不高等问题比较突出。这些问题对市场经济体制的完善、对经济社会发展都具有明显制约作用，必须进一步深化改革。

党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，对加快转变政府职能、优化政府组织结构、探索实现职能有机联系的大部门体制进行了全面部署，提出了到2020年， 建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体目标。这对深化行政管理体制改革必将起到重要的指导推动作用。新的历史时期，行政管理体制改革在改革全局中的位置愈益突出，在逐步推行“大部门制”的基础上，要着力解决好以下几个重要问题：

一是要正确把握行政管理体制改革的中国特色和阶段性特征。深化行政管理体制改革、转变政府职能首先要从现阶段经济社会状况出发，不能离开政府职能的作用对象而单就政府自身研究政府职能的改革。就我国当前经济社会状况看，有三个方面的特点对政府体制改革提出了特定的要求。第一是经济体制转轨，我国市场化程度不断提高，对转变政府职能提出了弱化微观管理、行政手段管理，加强宏观调控，加强经济法律手段的要求。第二是我国进入了工业化、城市化加速过程，但仍处于中期阶段，这一特定阶段对政府职能有特定的要求，主要是政府要加强经济调节，协调好城乡关系、区域关系等重要统筹事项，加强市场监管职能。第三，我国正处于社会转型期，经济体制的深刻变化必然导致社会关系社会结构的深刻变化，对此，加强公共服务，改善社会协调关系是政府职能的特定要求。总的看，我们现阶段的政府职能转变既要充分吸收国际上的有益经验，但也要充分认识到，我国目前的经济社会状况与国际上发达国家比较，不具有太明显的可比性，而具有相当明显的特定性。当前，我国政府的实际职能并不是多了少了的问题，也不是简单的大政府、小政府问题，而主要是根据经济社会发展需要，校正越位、缺位和错位的问题。

二是要把权责一致作为优化政府结构的首要问题。权责一致未必完全解决政府职能转变问题，但权责不一致就一定不能解决政府职能转变问题。我们多年实行的政府职能界定，是从权力角度界定职能的，理解也多是从权力角度理解的，看起来界定清楚了，实际上不可能界定清楚。权责脱节，多头管理，行权者责任缺位、担责者权力缺位都存在，已经遗留了大量的问题。多头管理是就权力来讲的，多头必伴随责任缺位，权力多头等于责任无头，这必然进一步阻碍真正意义上的政府职能转变。无论是横向的部门关系，还是纵向的权力关系，包括中央与地方的关系，都存在权责脱节问题。我们应该转变一种思路，要以责定职，以责溯权。这样做难度较大，但一定要开始做。已经开始的“大部门制”改革是解决权责一致问题的重要契机，但要真正落实还需要相当艰苦的努力。

三是要更加重视经济管理方式的综合转变。要加强经济手段和法律手段的使用，才可能减少行政手段。经济手段是经济调控的主要手段，直接对象是市场或者产业，不以公民与法人为直接干预对象。法律手段主要是由市场主体依法办事、政府依法实行行政监督的模式，审批虽然要求依法实行，但审批不是法律手段，政府依法进行事中事后的监管才是法律手段。目前我国市场经济法律体系不完备，社会依法办事的氛围并没有形成，需要在法律手段的运用上加大力气。行政手段主要是审批、许可、强制，是直接针对公民和法人的。减少行政手段和审批事项要综合治理，该管的事情，要综合考虑经济手段、法律手段、行政手段在现阶段的有效性，在加强经济手段、法律手段的前提下，才能有效减少行政手段。该移交市场中介组织的事情，首先要综合考虑市场中介组织的自律性、合规性，把减少行政手段与市场中介组织的改革紧密结合起来。

四是政府要对公共服务承担明确的责任。一方面是政府投入，对社会事业领域中社会效益要求极高、公益性极强的某些行业（不是全部公益事业），主要是医疗、义务教育、公益科研等，还是应以政府投资为主。把市场机制与社会公益放在同一个领域同一个单位，也不是不可以，问题是我国目前管理环境、人文环境在市场经济初期一时跟不上，缺失在市场机制基础上保障社会公益需求的基础，这些行业的发展目前还应当是政府的责任。另一方面是政府责任。从国际上看，公共服务领域并不是不可以引入社会投资，引入市场机制，问题是要在政府的管理下，由政府承担好公共服务的责任。我国目前也不能排除商业化机制可以引入某些公共服务领域，但必须在政府监管的前提下，严格实行符合公共服务或公益事业的规则制度。如果政府没有承担起公共服务的责任，即使百分百国家投入也承担不好让群众满意的公共服务。社会公益事业、公共服务领域的社会效益、服务水平好坏的责任在政府，明确这一点比增加社会事业投入更重要。

五是要减少对微观主体的直接行政干预。在市场经济条件下，政府管理不能等于对微观主体的行政干预；不进行行政干预也不等于放弃了相关领域的行政职责。当前对低水平盲目投资，产业结构不合理，经济发展方式粗放的问题，政府当然要管，对投资进行调控在现阶段是必要的。但投资调控是不是一定要通过项目审批来实现？这就需要分析。对于社会投资，能减少的审批还是要减少。不审批的投资项目可不可以有效调控，应该是可以的，通过健全法律手段，产业政策引导、产业标准建设，在市场基础上加以调节监管，是今后投资管理的主要方向。不能减少审批的重要投资领域，或者难以被非审批手段替代的领域怎么办？要在简化程序、划清层级间事权上做文章。目前由投资、建设、环保、土地几个部门共同参与的项目审批程序不清、责任不清、权限交叉，应当先分离几个部门职权由其各负其责。对于政府自身的财政性资金的投资，这一块的审批性质，其实是国家预算资本项的自我审查，我们可考虑把名称由“审批”变为“审查”。还要重视政府经济调节职能的改善。我国现阶段的经济调节包括宏观调控，但并不仅是宏观调控，它包括我国目前特定的体制转轨期间的制度性安排、工业化城镇化过程中的协调性调节等等。这一方面的政府职能也不能过多地干预微观主体。当前我国属于经济调节事项的主要问题包括促进可持续发展、节能减排、鼓励自主创新、统筹持续发展和区域发展等等。这些经济调节内容，也要建立在制度基础上，建立在深化改革基础上。这与财税体制、投资体制、规划与产业政策、价格管理体制等几项重要制度紧密关联。其中，财税体制改革是涉及政府职能转变，健全经济调节制度的核心部位改革，也是涉及经济可持续发展和协调发展、提高政府能力、转变增长方式的全面性改革。

六是要确实解决好政府各层级间的事、权、责关系。我国实行单一制国家结构，与联邦制不同，划分层级事权是在这一前提下进行的，难度较大，比较复杂。当前比较现实的是就上下同一管理事项中明确具体权责关系，并与理顺条块关系、与财税体制改革结合起来才能奏效。

七是加强民主法制建设。民主法制社会的建设是政治体制改革大领域的内容，这里仅从行政体制改革涉及的民主法制建设内容看。市场经济是法制经济，不仅要求市场主体行为和市场体系建设要依法规范，更重要的在于政府必须实行依法行政。要不断减少行政手段，加强法律手段，建设法治政府、阳光政府。加强行政机关决策科学化、民主化建设。行政机关在法律体系中是行政首长负责制，决策民主化的途径主要是，加强决策咨询论证制度建设，发挥社会和专家的作用；加强信息公开制度建设，发挥社会监督作用；加强决策、执行、监督三者之间在政府内部的制约，减少决策失误；加强决策程序建设，在重大决策过程中，保证集体研究、首长决定。

回顾30年历程，改革开放成就辉煌；展望未来，进一步推进改革开放，任务光荣而艰巨。实现继往开来，我们对改革开放充满信心，对完成全面建设小康社会，进而进入中等发达国家满怀憧憬。让我们一起团结奋斗，推进改革开放走向未来，在中国特色社会主义伟大旗帜下，迎接中华民族更加光辉的明天。