经济体制改革信息

编者按：近年来，浙江省嘉兴市在深化体制改革、推进城乡经济社会发展一体化方面，起步早、力度大、成效显著。最近，嘉兴市委、市政府出台了强镇扩权、加快市镇建设和发展的意见，推出了不少具有首创性的改革措施。据了解，全国不少地区正在研究如何在扩权强县的基础上进行强镇扩权的措施。现将嘉兴市意见的主要内容予以转发，供各地参考。

关于推进强镇扩权

积极培育现代新市镇的若干意见

随着我市小城镇城市功能逐步强化和完善，其发展进入到市镇发展的新阶段。加快市镇建设和发展，是实施“创业富民、创新强市”战略，统筹推进新型工业化、新型城市化和新农村建设的重要途径，不仅需要发挥市场对资源要素的基础性配置作用，更需要政府的规划引导和行政推动。根据《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发[2007]13号）和市委、市政府《关于进一步加快小城镇建设和发展的若干意见》（嘉委[2006]2号）的要求，现就推进强镇扩权，加快市镇建设和发展提出如下意见：

一、指导思想、功能定位和发展目标

1、指导思想：以科学发展观为指导，贯彻省委“两创”战略，遵循城市化发展和县域经济发展的客观规律，按照“权力下放、超收分成、规费全留、干部配强”的原则，以完善规划体系、深化体制改革、加大扶持力度、强化产业支撑、加快人口集聚、健全工作机制等为主要手段，推进强镇扩权，发挥市镇集聚辐射作用，实现生产力的合理布局，进一步提高市镇经济社会发展水平，为全市现代化网络型大城市和新农村建设奠定坚实基础。

2、功能定位：市镇要成为所在农村地区经济、文化、服务中心，成为区域特色经济发展和城乡居民安居乐业的各具特色的小城市，成为主、副中心城市的特色功能区和卫星城，成为嘉兴网络型大城市的基础性节点以及推进城乡一体化、统筹城乡发展的重要载体和联结纽带。通过逐步完善市镇基础功能，发挥特色功能，统筹区域功能，构建“1640”网络型大城市，即由一主（中心城市）、六副（县级副中心城市和滨海新城）和四十个左右节点（市镇）组成网络型大城市，实现嘉兴城乡一体化发展。

3、发展目标：按照统筹城乡发展的要求，通过强镇扩权，加快引导和培育，到2012年，市镇建设要形成基本健全的框架、体系和基础。具体发展目标如下：

——市镇规模进一步扩大，基础设施日趋完善。市镇建成区面积达5平方公里以上，镇区人口集聚率达到40%以上。建成较为完善的供水、供气、道路、绿化，以及污水、垃圾处理等基础配套设施，进一步建设好、维护好与农民生产生活直接相关的生态环境。

——经济实力进一步增强，产业结构日趋优化。市镇GDP年人均增长15%以上，财政总收入年人均增长25%以上，每个镇形成至少1个竞争力强的主导产业，培育至少1个优势产业集群（产业功能区），形成具有较强竞争能力的镇域产业。

——社会事业进一步发展，文明程度日趋提高。市镇的教育、科技、文化、卫生、体育设施配套，社会事业得到全面发展，城乡就业和社会保障制度基本建立。乡风文明，社会和谐，居民民主管理意识明显增强。建立较为健全的社会事务和公共服务管理体系。

——新农村建设全面推进，农村面貌焕然一新。村级基层组织健全。村集体经济壮大，力争全市所有村年人均集体可支配收入达到240元以上。村庄整治进一步深入，农村面貌有较大改观。

力争到2020年，各市镇都建成布局合理、规模适当、经济繁荣、生活富裕、环境优美、特色明显、具有较强集聚能力、带动作用的现代化小城市。

二、完善市镇发展的规划体系

4、高起点编制发展规划。各县（市、区）要根据国民经济和社会发展规划纲要、城乡一体化发展规划纲要和市、县（市、区）域总体规划等，从统筹镇与县（市、区）以及统筹城乡发展的高度，结合市镇功能定位和发展目标，高起点、前瞻性地编制、修订和完善相应的规划，包括经济和社会发展规划、市镇总体规划等，形成相互协调、相互配套的规划体系。市及县（市、区）政府相关部门应加强对市镇规划工作的支持、指导，并落实规划专项经费。

5、完善市镇空间布局规划。坚持走新型城市化之路，围绕拓展市镇发展空间，在市镇范围内打破行政区划限制，根据经济发展和生态保护的要求，加快编制和完善镇、村布局规划，优化镇、村（居）空间布局。合理布局生产、生活、生态空间；合理布局工业区、农业区、商贸区、文化行政区和生活区。传承和发扬市镇地域特色与文化传统，保护和运用好市镇的自然景观与生态环境。

三、强化市镇发展的产业支撑

6、引导产业集聚。按产业布局规律制定产业发展规划，建立引导优势产业由周围各村落向镇集中，以及镇内产业向产业规划区内集中的机制，促进产业集群化发展，使之成为民众创业的产业集聚区和区域创新发展的增长极。

各县（市、区）要积极引导市镇重点建立特色鲜明、潜力较大、关联度强的产业功能区，设立自主创业企业孵化区和集聚区。除无污染的农产品加工、家庭工业等之外，禁止农村工业新的零星布点。

进一步加强市镇产业功能区规划。坚持产业功能区建设与市镇建设、城乡一体化工作同步规划、同步实施。

7、培育发展特色产业。根据市镇实际和产业发展规律，通过产业发展规划引导市镇做到主业突出，多业发展，培育各具特色的产业重镇、商贸强镇、旅游名镇等，做强、做大市镇优势特色产业。

市镇要按照国内外市场需求和都市型农业发展规划，加快农业产业结构的调整步伐，因地制宜积极发展以生态、高效、开放为主要标志的现代都市型农业；结合土地制度创新，大力推进农业规模化、产业化经营，培育、完善农村经济合作组织和农业产业化经营组织，引导各类工商资本发展农业规模企业，大力推广农业产业化经营模式，形成农副产品的生产、加工、销售和出口基地，促进农业现代化。

目前我市市镇发展还处于工业化推进阶段，市镇应按优势突出、产业配套、集约节约和生态环保的要求，重点发展工业或工贸产业集群；积极推进新型工业化，通过引进高新产业和改造传统产业，提高产业层次，促进节能减排，发展循环经济。培育形成一批市镇工业功能区，到2012年，基本形成布局合理、定位明确、基础完善、功能配套、各具特色、联动发展的工业经济发展新平台。

积极营造服务业发展的氛围和环境，以工业化、城市化和新农村建设为基础，全面提升镇、村服务业尤其是现代服务业、农村休闲观光旅游业发展。

四、加快市镇发展的人口集聚

8、促进农民转移就业。积极推进统筹城乡就业工作，不断强化农民就业服务，提高农村劳动力素质，拓展农民的就业渠道，引导农民向非农产业转移。

9、积极探索和完善“以土地换保障”政策。对农村居民点进行梳理和整合，通过规划聚集，参照城市居住社区标准，加强农村新社区建设，鼓励对市镇建成区和规划区内村庄探索村改居。在完善失土农民社会保障制度的基础上，对自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的农村居民，试行与城镇居民享受同等的社会保障政策待遇。对农民自愿退出宅基地，并在市镇购买商品房的，可由所在市镇给予一定的经济补助，鼓励农户向市镇集中。

10、积极实施户籍制度改革。实行按居住地登记的户籍制度，放宽市镇落户条件，对在市镇落户的人员，各地区、各部门免收市镇建设增容费及其他类似的费用。

11、加强新居民的服务和管理。实施新居民服务管理体制及居住证制度改革，通过规划引导以及建设民工公寓等措施，有序引导外来人口向市镇规划点集中居住，吸引高素质人才集聚。

五、加大市镇发展的扶持力度

12、加大财政扶持力度。各县（市、区）按照“一级政府、一级财政”的原则，改革完善市镇财政体制。科学界定事权与财权，在确定县（市、区）镇财政收入分成比例和转移支付时，要充分考虑市镇的功能定位和发展规划，建立与市镇经济社会发展相适应的稳定增长的财政保障机制。在保证2007年基数的前提下，确定在一定时期（暂定五年）内基数外新增财力的70%以上留镇。市、县二级政府财政资金安排的项目，适当增加在市镇内的布局，对市镇符合各种专项资金使用范围的项目，应优先考虑。延伸到镇的城市基础设施由市、县负责统一规划、建设。市镇土地出让金的净收益全部留镇。其他县城或县级市的市区可以收取的费用，市镇报经县（市、区）人民政府同意后，也可按同样的标准和范围收取，并全部留镇。

县（市、区）政府通过投入资本金和提供以储备土地为主的抵押物，扶持有条件的市镇建立专门的市镇建设投资管理公司，负责市镇建设筹资、投资和资产经营任务，承担市镇其他重大项目的建设。

13、加大用地支持力度。

一是扩大市镇留用因土地整理复垦而转增的建设用地指标。鼓励推进农村土地整理、宅基地专项治理和复垦，由此而取得的用地指标，省级中心镇全部留用，其他镇80%以上留用。

二是加快推进农村土地有序流转。按照依法、自愿、有偿的原则，在坚持集体所有、确保农用地指标和保障农村集体经济组织成员基本生活和养老的前提下，探索建立农村集体非农建设用地、农村居民宅基地、农村土地承包经营权有序流转机制。积极探索转包、互换、出租、转让、入股等农村土地使用权市场化实现形式，实现农村土地使用权市场化、货币化、股份化。

三是探索建立土地在空间上的置换机制。稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点，对因建设需要，确需占用耕地而在本行政区域内又难以实现占补平衡的市镇，经批准可实行异地垦造，易地补充耕地；市镇企业向产业集聚区集中过程中，在确保将原厂房用地复垦的前提下，经批准可将厂房用地置换到市镇。

四是探索建立土地在时间上的置换机制。实行建设用地指标周转，根据土地利用总体规划和城市总体规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，到期归还”的原则，先行单列下达建设占用耕地周转指标，原建筑拆旧建新后，保证拆旧部分开垦成耕地且复耕的面积大于建设占用耕地的面积。

14、优化创新创业环境。加快构建农村公共服务体系，提升农村教育文化卫生等社会事业发展水平。鼓励支持企业和个人引进先进技术，发展市级、省级、国家级品牌；鼓励大中型企业到市镇开展产品开发和技术合作；鼓励企业积极进行自主创新，努力形成自主知识产权。鼓励农民自主创业，推动政策性农民自主创业保险实施。

15、盘活存量资产。针对镇域范围内各种原因形成的各类闲置国有资产、集体资产，市、县（市、区）政府部门要积极协调，支持市镇与相关产权人（单位）联系，界定产权，依法、公平交易，实现资产价值。其中属于市、县（市、区）国有资产的，市镇可提请市、县（市、区）政府责成财政、国土、国资等管理部门尽快提出处置方案，市镇在同等条件下优先购买，符合法定条件的，可以优惠转让或无偿划拨给市镇。

六、深化市镇体制改革

16、改革党政工作考核机制。重点改革现行的党政目标责任考核机制。探索结合市镇不同的功能定位和发展特色来确定不同的考核内容和办法，突出以经济建设为中心，加强公共服务，引导市镇政府实现由传统管制型向建设服务型转变，建立权责明确、行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

17、优化政府机构设置。市镇根据工作职责和工作需要，在核定的编制限额内，不强求上下对口、组织形式一致。除国家规定实行垂直管理的部门外，其他县级以上驻镇机构和人员，实行条块结合，以块为主的管理体制。垂直管理的驻镇派出机构要接受市镇党委、政府的领导和监督，主要领导的任免须征求镇党委意见。

18、加强领导班子建设。按照贯彻落实科学发展观和加强党的执政能力建设的要求，各县（市、区）要选拔一批政治思想素质好、统筹协调能力强、作风务实、清正廉洁的优秀干部担任市镇党政领导，并加强跟踪考核、培养。对其中带动力强，经济社会发展成效显著的市镇班子成员，符合《党政领导干部选拔任用工作条例》所规定的基本条件、任职资格和其他相关条件，群众认可的，按干部管理权限大力提拔使用。

19、促进管理资源下移。

按照责权利统一和合法、便民的原则，促进县级管理资源下移到市镇，为农村居民及企业提供便捷周到的审批和服务，提高办事效率。

一是县（市、区）通过委托、授权等形式赋予市镇在村镇建设、项目投资等方面的经济管理权限和市镇管理等方面的执法权。县级部门要针对委托执法事项加强人员培训和经费支持，确保高效、规范的审批和执法。

二是县（市、区）相关部门要通过在市镇设置相应的分支机构或办事中心，整合、下放职能，派驻人员，充分授权，并与县级部门联网贯通，使之成为其在镇的窗口，提高基层服务水平和执法效果。

七、健全强镇扩权工作机制（略）

（浙江省嘉兴市发展改革委供稿）