经济体制改革信息

 

关于捷克、匈牙利和罗马尼亚

城乡统筹发展的考察报告

国家发展改革委经济体制综合改革司考察团

 

应捷克、匈牙利和罗马尼亚三国有关机构的邀请，2007年10月13日至26日，国家发展改革委经济体制综合改革司城乡统筹发展考察团对上述三国进行了考察访问。其间，考察团围绕农村经济社会发展、城乡劳动就业、城乡社会保障和社会服务等主题，分别与捷克国家农业基金会、捷克劳动和社会事务部、匈牙利国家就业基金会、匈牙利开发中部委员会、匈牙利社会事务和劳动部、罗马尼亚社会发展公共事务与住房部、罗马尼亚企业家联合会、罗马尼亚公共财政部、罗马尼亚莫尼特县政府等机构的政府官员和项目负责人进行了座谈交流，并实地参观了捷克布拉格郊区一个村庄和罗马尼亚莫雷尼工业园基础设施更新项目。现将考察情况报告如下：

　　一、捷匈罗三国城乡统筹发展的基本情况

　　总的来看，捷匈罗三国没有实行城乡分治的二元制度，但城乡差距仍然客观存在，农村地区经济社会发展水平低于城市地区，而且农村地区经济社会所面临问题的表现形式、性质、特点和发展趋势也呈现出很大差异。面对城乡统筹发展中的这些问题，三国采取的措施概括起来主要有：

　　（一）对农业、农村和农民进行政策和资金扶持

   尽管捷克、匈牙利和罗马尼亚农业在整个国民经济中地位弱小，但作为一个产业，其具有的经济、生态、文化和人力资源培育功能和生产特点，使得三国对农业、农村和农民都采取了政策扶持措施。特别是加入欧盟以后，这种政策扶持更加制度化和规范化（在与三国有关部门座谈时，他们也都无一例外地强调了欧盟农村发展政策对本国农村农业发展的作用）。

　　捷克在2004年入盟前，政府就对农业进行财政补贴。入盟后，政府财政补贴的额度受到欧盟相关规定的限制，捷克农业补贴改为以欧盟资金资助为主，政府财政拨付为辅。就补贴的方式而言，采取直接支付方式。2004年至2006年，捷克农业获得了“单一地区支付框架体系”（SAPS）、“农村发展与多功能农业项目”（OP）、“农业与贫困地区发展特别项目”（SAPARD）、“贫困地区发展计划”（HRDP）和“共同市场组织”（CMO）等多项欧盟资金支持。在2007～2013年欧盟项目计划中，捷克又率先获得“欧洲农村发展农业基金项目”（EAFRD）批准，获得28亿欧元的扶持资金。

　　罗马尼亚2007年1月加入欧盟。从2007至2013年，罗马尼亚将获得欧盟71亿欧元资金用于发展本国农业和改善农村环境。为配合这些资金扶持项目，政府将于2007年底出台《2007—2013年国家农业发展规划》，这笔资金将据此用于四个发展方向：一是建立现代化农场、农产品加工、支持农业集团、发展农村基础设施以及提供农业顾问；二是环境保护，资金将直接用于生态农业、山区农场及造林项目；三是农村的发展，用于建立农村微小型企业，推动农业旅游项目、学校、教堂和社区中心建设和文化遗产保护；四是通过投资于农村人力资源，加强农村社区凝聚力。

　　（二）实行城乡一体的社会服务模式

　　捷克的社会服务不区分城乡差别。虽然城市和乡村在社会发展上面临的问题不尽相同，但是捷克对社会事业发展的法律、法规、制度等都是一致的，这在很大程度上也缩小了城市与农村发展差距。目前面向全体国民的社会服务可分为三大类：社会咨询、社会救济和避免社会问题救治。社会服务并不区分农村居民还是城市居民。何种人取得享受社会服务的资格，由专门的委员会作出判断，国家给予补助。捷克政府近年来特别重视的一个问题是，由于此前提供社会服务的人员的素质较低，影响了社会服务质量，被欧盟认为是不合格的社会服务，因此捷克通过法律手段明确规定社会服务机构工作人员的素质条件。

　　匈牙利的社会服务分为基本服务（即居民所在地提供的公共服务）和专门服务两种，这两种服务视居民个人情况而定。与捷克相同，匈牙利的社会服务在制度上并不区分城市和乡村，而是由按照区域发展的具体情况，提供标准统一的公共服务。匈牙利近年来很重视农村社会服务，规定在人口少于500人的缺少医生和学校等社会服务设施的村庄，政府必须成立专门的社会服务中心。该中心提供社区警务、基本医疗、残疾人扶助、流浪者收容等基本社会服务。政府同时也鼓励教会等宗教机构自愿组织成立这样的中心，这些机构申请建立中心的机构可以向政府申请补贴，政府补贴的金额约占这些社会服务中心支出的60%～70%，其余支出由服务中心自筹。匈牙利的这一做法受到了欧盟的推崇。

　　（三）通过城乡一体的劳动力市场促进城乡劳动力就业

　　捷克实行自谋职业和政府协助就业相结合的就业政策。政府在劳动力就业政策上不区分城市和乡村。给我们留下很深印象的是，政府很重视农村劳动力的培训，建立了以高等农业教育、中等农业职业教育和业余农业技术教育为主要内容的农业教育体系。目前，50%的青年农民都达到了中等农业学校毕业水平，12%的农民具有大学文化。此外，捷克农业部还通过对农业从业人员举行1～2天的短期培训、函授教育、农业人员再就业培训以及农业企业家的认证等，使没有受过农业教育、不具备经营农业知识的农民取得经营农业所必需的基础知识。另外，无论是城市还是农村的失业者，都可以自愿到劳动部门进行登记。失业者在劳动部门登记备案后，劳动部门可以协助就业，而且在一定时期内如果没有找到工作，劳动部门可以代交社会保险。此外，只有在政府劳动部门登记备案，才可以领取到失业保险金。

　　匈牙利劳动力市场也不区分城乡，但总体上看，匈牙利的劳动力就业情况并不理想。据劳动和社会事务部官员介绍，匈牙利劳动力就业具有“两低、一高、一大”的特点，即就业率低，非自愿失业率低，自愿失业率高，就业率地区差别大。造成这一局面的原因是多方面的，一是匈牙利人口流动性较低，愿意离开原居住地到就业机会更好的地方从事劳动的人比较少；二是就业缺乏弹性，很多人只喜欢长期的稳定的职位；三是匈牙利近年来高校毕业生结构不合理，文科毕业生远远多于社会急需的理工科毕业生，这也造成了很多学生毕业后就成为失业者。为改变这一局面，匈牙利在中央和地方分别设立相应的就业促进机构（如就业基金会），通过注入相当的资金，创造更多的就业机会，营造更好的就业环境，扶持居民就业。政府每年为这些就业促进机构支付的资金占政府预算的2%～3%，平均每个州约为500亿福林。

　　与捷克、匈牙利面临的问题不同，罗马尼亚劳动力市场虽然也没有城乡分割，失业率也不高，但是却面临劳动力大量流失的问题。目前，大约有300万罗马尼亚人在国外工作，很多高学历教师和医生到国外从事技术要求很低的工作，而国内农村地区学校和医院却缺少专业人员。而随着经济的快速发展，本国对劳动力特别是高素质劳动力的需求日趋旺盛。政府意识到，劳动力流失海外将会影响到本国长期发展，教师、医生的短缺单凭吸引国外劳动力是无法从根本上解决的，这将带来严重的社会危机。为此，罗马尼亚政府正在制定一项旨在鼓励出国务工人员回国就业的战略，该战略将包括一系列的优惠政策，如归国人员可免缴所得税，对归国人员发放安置费或负担其回国路费等。此外，如归国人员自行创业，罗政府也将给予免税。

　　（四）不断完善城乡一体的社会养老保险制度

　　捷克养老金体系是捷克主要社会保险制度之一，也是财政预算最重要的一个方面。养老金体系不分城市和农村以及职业差别，覆盖全国居民。这一体系由两部分构成：一是强制性的现收现付的公共养老金，它又包含全国统一标准的基础养老金与个人收入相关的养老金两部分；二是自愿参加的基金积累的私人补充养老金，领取标准取决于个人缴费的总额及养老金基金的分红。为维持强制性公共养老金，捷克对开征税率为28%的保险税（其中个人负担6.5%，雇主负担21.5%），政府也为此支出约占财政预算28%的资金。目前90%的公民依靠这一部分养老。劳动和社会事务部负责总监督和政策制定，社会保障管理局负责收缴、管理保费及养老金支付。特别要强调的一点是，为缩小收入差距造成的养老金差距，捷克政府正在研究新的办法，根据在职工资的不同来确定不同的退休金领取标准。

　　匈牙利养老金体系覆盖了全国各地区居民。与捷克相比，整个体系要复杂一些，包括三部分：第一是强制性的现收现付公共养老金，按工资的22%缴费，其中个人承担1%，雇主承担21%。领取这一部分养老金的标准是在岗职工的月平均工资乘以由个人缴费年限决定的积累率；第二部分是强制性的基金积累的私营养老金，由个人按工资的8%缴费。领取标准取决于个人账户的存款额、养老金的种类以及人口死亡率；第三部分是自愿性基金积累的私人补充养老金，雇主缴费，或由雇主与雇员共付。领取标准取决于个人账户的存款。公共养老金部分由卫生、社会及家庭事务部监督、全国养老保险管理中心经营管理，保费由全国医疗保险基金统一收缴；私人补充养老金由财政部监督、被授权的私营年金公司经营管理。

　　罗马尼亚的养老保险制度也是覆盖全部城乡居民。国家有专门的公共社会保障体系法来约束养老保险制度的执行。养老金来自于国家社会养老保障预算以及雇主和雇员交纳的社会保险税。社会养老保障预算经议会批准后，由财政部和劳动部共同执行。如果养老金入不敷出，则再由财政预算给予专门补贴。目前罗马尼亚的养老金账户收支基本平衡。养老金随着经济增长和通货膨胀而不断调整。从2007年11月开始，罗马尼亚退休金将每月增加120列伊，预计全国有550万退休人员受益，其中农民的平均退休金从171列伊增加到221列伊。

　　（五）健全城乡一体的医疗保障体系

   捷克的医疗保障系统保障对象分两类：一是疾病现款救济金和生育救济金保险，主要对象是雇员、工业生产合伙者、高校学生。二是医疗保险：对象为所有捷克城乡人口。疾病现款救济金保险和生育救济金保险的资金来源是个人缴纳收入的1.1%，雇主按在册薪水额的3.3%缴纳；医疗保险的资金来源是个人缴纳收入的4.5%，雇主按在册薪水额的9%缴纳。当期投保者，均可享受疾病现款救济金和医疗保障。疾病救济保障标准为，头3天为收入的50%，第4天之后为收入的69%。

   匈牙利实行法定医疗保险，规定所有公民不分城乡都要参加医疗保险。社会保险基金分为养老保险基金和医疗保险基金。医疗保险税占工资的11%，税务部门征收后划拨至医疗保险管理部门。无业人员的医疗费用，由政府预算另行列支。参保人主要分三类：正常缴纳保险税的居民；除保险税外还要购买商业保险的高收入人群；不缴纳保险税、由国家补贴的困难人群。目前全匈牙利1000万人都享受医疗保险待遇，但只有390万人缴费。18岁以下儿童、18岁以上大学生以及退休人员可以免费享受医保待遇。无业家属由亲属代替缴费。

   罗马尼亚的医疗保险政策与捷克、匈牙利类似，城乡居民全部参加医疗保险，所有的就业人员都要缴纳医疗保险税，税收由税务征收部门转至国家保健委员会统一运作，国家财政预算给予相应的补贴。在医疗设施建设上，地方政府负责医院、公共卫生机构的建设，但医务工作人员的工资等费用，统一由中央财政负担。中央财政为平衡全国不同地区财政状况差异而导致的医疗设施水平差距，也在地方投资建设医院。

　　二、对捷匈罗三国城乡统筹发展的分析

　　如果对捷匈罗三国城乡统筹发展措施作进一步分析，我们不难发现其具有如下特点：

　　（一）注重发挥公共财政在城乡统筹发展中的支持引导作用

　　随着财政状况的不断好转，三国农业发展、城乡公共服务财政预算也逐年增加，公共财政在城乡统筹发展中发挥了重要的支持引导作用。加入欧盟后结构性基金的到位，也要求三国财政拨付足额的项目配套资金。例如，捷克农业发展基金会2007～2013年EAFRD项目中，捷克就必须提供1801万欧元的财政援助，在研发、培训、信息、基因和咨询方面提高农业企业的市场竞争力；匈牙利有中央政府全额拨付委托地方政府实施的项目，有村镇政府与中央政府共同融资而由村镇政府举办的公共事业项目，有完全依靠村镇政府预算的自主选择的项目。政府不禁止私人举办公共事业项目，但政府不能以此为理由拒绝履行提供同样设施和服务的责任；而在罗马尼亚，尽管地方财政预算要好于中央财政预算，但是中央财政还是要对地方教育、医疗给予大量财政补贴。例如，从2008年开始，罗马尼亚中央财政预算将建立一个国家医疗项目，承担为全国所有公民的常规体检费用。

　　（二）注重发挥金融、税收在城乡统筹发展中的政策扶持作用

　　统筹城乡发展的基础是统筹城乡产业发展。具体来说，就是要使工农业产业链相衔接，发展政策相协调，发展水平相适应。这就要求加大对相对弱势的农业的扶持。三国在金融、税收方面都采取对农业的扶持和补贴政策。捷克制定了农村发展规划，充分利用国家预算和欧盟补贴资金，特别是利用国内社会资金支持小型农业项目，同时为国内不同类型农业企业创造公平的市场环境。考虑到农业生产的特点，还开发新的保险品种，探索国家支持农业保险的有效形式；罗马尼亚对农村地区除征收土地税外，对所有农产品免税。同时中央政府对农民提供很多补贴，包括生态补贴、有机作物补贴、农产品出口补贴等。此外罗马尼亚还设有专门的乡村发展基金，通过市场化运作的方式扶持农村基础设施和公共服务发展。

　　（三）注重发挥市场化手段在城乡统筹发展中的资源配置作用

　　虽然政府在城乡统筹发展中居于主导地位，但是随着三国经济体制转轨的逐步完成，传统的行政计划手段在城乡资源配置中的作用逐渐淡化，而市场化手段在城乡统筹发展中得到更多运用。三国政府通过技术改进、转制和经营多样化来提高初级农产品加工企业竞争力，从而创造更多的农村就业岗位。在初级农产品生产和加工企业和农产品销售商的关系中，加大前者的法律保护力度，改善其市场地位。还有，三国政府鼓励居民创业，充分发挥居民在统筹城乡发展中的主体作用。例如，匈牙利专门对农村小企业设立“融合项目”，政府协助小企业与大企业进行产品标准、技术和销售的融合，从而通过农村小企业的快速发展实现农村经济社会的发展，这实际上也是“以工促农”政策的市场化体现。再例如，罗马尼亚为改变农村土地私有化后的分散经营局面，也是采用了税收、补贴等市场化手段来鼓励农地集中，支持以规模经营为目标的农用地收购。

　　（四）注重发挥农业农村在统筹城乡发展中的生态环境作用

　　三国在农村发展中，均比较注重发挥农业和农村的生态环境作用。从发展理念上看，其特点是全面认识农业的多功能性和农村所承载的多重角色，主要包括保护地貌和自然景观的丰富和多样性，保障食物供应和食品安全，保护人文和自然遗产等。捷克在加入欧盟后，按照农村长期发展规划，加大农业企业环保投入，每个国家的卫生部门和环境保护部门合作在农村公共卫生和环境领域实施共同措施；借助欧盟共同农业政策，积极推广有利于农村环境和生态保护的可持续耕作方法；在农村发展中积极推动农业生态旅游和人文和自然遗产旅游，等等。例如罗马尼亚农村生态旅游收入已占到罗马尼亚全国旅游业总收入的约20%。

　　（五）注重发挥非政府组织在城乡统筹发展中的中介服务作用

　　城乡统筹发展，离不开政府通过公共财政的支持引导，但是，这并不意味着所有促进城乡协调发展的政策具体实施都要由政府亲为。我们在考察中发现，三国很多城乡发展事务是由各种非政府组织实施的。在政府授权和监管下，这些组织的活动也很好地实现了特定公共利益的公共服务。它们的基础主要源于社会成员对其目标所具有的公共价值的认同，并得到政府法律、政策或道义上的支持，活动集中在社会服务、环保、文化教育、社区工作等领域，如捷克的农业发展基金会，匈牙利的国家就业基金会，罗马尼亚的开发中部委员会等。在这些领域，非政府组织的活动成为协助政府实现统筹城乡社会服务、就业、保护环境等公共任务的重要机制。更为重要的是，这些非政府组织有着更为专业的人员和更为严格的操作控制体系，因此比政府部门直接去执行某项政策更有效率。当然，政府也依法对这些非政府组织进行严格的监管，确保它们的行为能够与政府的政策目标相一致。

　　（六）注重发挥法律法规在城乡统筹发展中的制度保障作用

　　城乡统筹发展，制度是基本保障，而法律是维护这一制度的核心。我们在与三国有关部门座谈时，他们都强调，城乡发展中，无论是资金的投向，还是项目的建设，都必须根据本国议会通过的相关法律作出决定。事实上，这也进一步解释了前文所述的三国非政府组织为何能够较好地执行政府城乡发展意图。以捷克为例，捷克社会服务在1990年后发展很快，捷克劳动和社会事务部的首要工作就是健全社会服务的法律体系。经过长时间的酝酿，2007年1月议会批准通过了《公共服务法案》，对社会服务水平的标准、服务的提供主体、监督主体、融资手段等各方面问题都作了明确规定，使得城乡社会公共服务都有法可依。另外，三国入盟后，有关农业法律法规也不断健全，仅捷克目前有关的立法规定大约就有60种。此外，各国的社会保障法律也在逐步健全，对于何种居民、在何种情况下、通过何种途径、享受何种水平的社会保障，都有着明确的法律规定。

   三、对我国城乡统筹发展的启示

　　通过对捷克、匈牙利和罗马尼亚城乡统筹发展情况的分析，我们至少可以得到如下启示：

　　（一）城乡统筹发展需要正确处理“统筹”与“发展”的关系

　　通过对捷匈罗三国的考察，我们深刻地感受到，城乡统筹发展，必须是在一定经济发展水平上的统筹发展。城乡统筹发展水平与一国总体经济发展水平紧密相关，互为决定。一国城乡统筹发展水平越好，城乡生产要素流动性越强，资源配置效率越高，整体经济发展就越有活力；反过来，一国经济发展水平越高，经济主体活动越活跃，国家财政和居民财富总量就越大，社会事业发展就越完善，城乡统筹发展就越有条件做得越好。从三国情况来看，捷克乡村公共品在数量和质量上好于匈牙利，匈牙利的状况又好于罗马尼亚，这与捷克的人均国内生产总值高于匈牙利，匈牙利高于罗马尼亚的情况是一致的。因此，我们既不能因为强调城乡“统筹”而忽视经济“发展”，也不能因为经济“发展”而忽视城乡“统筹”，必须在城乡统筹中实现经济又好又快发展，在发展中注重统筹兼顾城乡，通过发展来逐步缩小城乡差距。

　　（二）城乡统筹发展需要加快行政管理体制改革

　　尽管经济发展水平在一定程度上决定着城乡统筹发展，但是经济发展水平并不能自动解决与城乡公共服务提供有关的一切问题，比如公共服务提供过程中的合法性、透明度、责任性、效率、廉洁、公正等问题。捷克和匈牙利的经济都比较发达，但是在乡村公共品的提供方面，匈牙利效率相对低下，主要原因是匈牙利行政体制中散碎的地方政府和弱小的中间层级政府构成了制度性障碍。我国行政管理体制虽不存在匈牙利这样的问题，但是政府职能转变不到位，机构设置不合理，行政绩效考核机制不完善等问题，也在很大程度上影响着城乡统筹发展水平。因此，要按照十七大报告的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，健全政府职责体系，完善公共服务体系，推进政府社会管理和公共服务的职能由城市向农村延伸，使那些原来只面向城市的政府部门把工作向农村覆盖，把重心向基层倾斜，打破城乡管理行政分治的格局，建立城乡一体的公共服务管理体系。一言以蔽之，就是政府职能转变一定要“到位”，不能在城乡统筹发展中“越位”和“缺位”。

　　（三）城乡统筹发展需要建立健全公共财政体制

　　实现城乡经济社会协调发展，需要加快政府职能转变，在城乡统筹发展中做到政府“到位”，而建立健全公共财政体制，加大公共财政投入是应有之义。要实现城乡经济社会协调发展，必须围绕基本公共服务均等化，建立健全公共财政体制，进一步调整财政收支结构，把更多的财政资金投向公共服务领域。要减少政府资金在一般竞争性行业的投入，加大对城乡教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。在此基础上，运用财政手段，增加支农投入，重点支持农村基础设施建设，改变过去基础设施建设重城市、轻农村的情况，把新增投资的重点转向农村；支持农业科技和新技术推广、市场信息服务等农业服务体系建设，完善农业补贴制度。

　　（四）城乡统筹发展需要充分发挥市场机制作用

　　城乡统筹发展，根本在于促进生产要素在城乡之间自由有序流动，离不开市场资源配置的基础性作用的充分发挥，该由市场完成的事情，政府不能“越位”。即便是政府公共财政投入，也可以采取市场化的运营方法，既可以有效地促进政府职能转变，也有利于资金使用效率的提高。例如，捷克农业发展基金会、匈牙利国家就业基金会和罗马尼亚开发中部委员会都是欧盟结构基金和部分公共财政资金的实际运营机构，它们受政府委托，并在政府监管下，为实现经济社会发展的政策性目标进行市场化的独立运作。因此，要按照完善社会主义市场经济体制的要求，以统筹城乡市场体系为突破口，特别是要着力构建城乡一体的资本、土地、劳动力和技术要素市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，辅之以必要的行政手段和法律手段，把建立以工促农、以城带乡的长效机制、形成城乡一体化新格局与探索农村集体经济有效实现形式、发挥农民在建设社会主义新农村的主体作用、繁荣农村经济有机结合起来，最终实现城乡统筹发展。

　　（五）城乡统筹发展需要牢固树立生态文明观念

　　统筹城乡发展是科学发展观的重要内容，科学发展观要求既要建设物质文明和精神文明，还要在建设生态文明中实现又好又快发展。因此，必须树立生态文明观念，跳出工业看工业，跳出农业看农业，在维护生态环境的基础上实现城乡统筹发展。捷匈罗三国的农业经济比重都不高，但是政府对向农业提供环保设施和技术、维护和发挥农业生态环境功能、保护和发掘地区的独特文化和自然遗产非常重视。我国在城镇化和建设社会主义新农村过程中，产业转移不可避免，但不能以牺牲农村生态环境为代价，不能老打农民土地的主意，不能破坏基本农田，而是要针对农村地区的特点，以农村地区经济社会的可持续发展作为农村发展政策的主要目标，将农业林业等产业政策与环境保护、就业和经济活动多样化等地区政策有机地结合起来，加强人力资本投资，提高农村地区的技术水平、管理和战略发展能力，为农村地区内生性的增长奠定基础。

 

 

考察团团长：王金城

考察团成员：汪  海  朱建武  刘国会  张良俊

　　　　　　陈荣辉  白士轩  何树祥

报告执笔人：朱建武