完善公共服务体制提高社会管理水平

——瑞典挪威冰岛社会管理和公共服务体制考察报告

国家发展改革委经济体制综合改革司考察团

强化政府的社会管理和公共服务职能，是转变政府职能的现实需要，也是构建社会主义和谐社会的内在要求。为做好相关领域改革的研究和推进工作，根据中德经济合作项目（GTZ）的计划安排，国家发展改革委体改司组团于2007年8月12日至23日赴瑞典、挪威、冰岛三国进行实地考察，就政府在社会管理和公共服务体系建设和制度创新等方面内容与上述各国中央及地方政府、公共服务组织和相关学术机构进行了交流，对市场经济条件下社会管理和公共服务领域的政府职能及实现途径等问题有了进一步的了解和认识。

    一、公共服务型的政府职能定位

    北欧各国实行的是准三级（即中央、县、市或中央、大区、市，但一定程度上，县、市或大区、市职能地位相等）政府管理体制，政府层级之间按照事权轻重和服务范围严格界定各自承担的社会管理和公共服务职能，分工明确、互不交叉，既提高了社会管理和公共服务效率，也有效避免了各级政府之间错位、越位、缺位现象的发生。在此方面，以挪威为例作具体说明，有一定的代表性。

　　中央政府层面，包括首相办公室和18个部委，下设40个政府代理机构。其中，部委行使决策职能、政府代理机构负责政策执行；地方政府层面，设有19个县和431个市，县市间不存在隶属关系，依据分工独立行使公共服务职能；中央政府和地方政府间设有区域性监督机构，就县市政府履行职能情况接受群众投诉，并向中央政府提交报告。具体地说，挪威中央政府和地方政府职能分工如下：

    中央政府：国家保险计划（如养老金等全国性保险项目）、医疗服务、特定的社会服务（如孤儿院、慈善机构等）、高等教育、劳动力市场、难民和移民事务、国家公路和铁路、环境政策、警察、监狱、司法体系的资金提供、国防军队、外交、能源。

    县级政府：高中教育、本地区发展（包括县级道路和公共交通、区域规划与发展、区域商业与产业发展）、文化（博物馆、文物古迹）、公共口腔服务（18岁以下免费、18~20岁患者自付25%）。

    市级政府：承担除中央政府和县级政府以外的其他职能。主要包括：学龄前儿童看护、小学及初中教育、初级医疗服务、社会福利服务（如助产士、失业者住房安置、全科医生等）、老年人及无工作能力者看护、文化和体育、教堂（主要负责产业管理、不含牧师的费用）、市政服务（包括供排水、管理疏通等）、道路及港口、规划和土地使用。

    在上述分工的基础上，挪威形成了以县市为主的公共服务和社会福利供给机制，全国就业人口的20%集中在公共服务部门，2/3的公共服务职能集中在县市政府，特别是市级政府在二战以后发挥着越来越重要的公共服务供给功能。

    二、与公共服务要求相匹配的财政体制

    完善公共服务体制、提高公共服务水平，不仅要求建立公共服务型政府，在政府层级之间合理划分事权，而且要求建立与此相适应的经费运行机制，确保各级政府公共服务职能的正常履行。近年来，挪威在公共服务领域不断加大投入，各级政府的公共服务支出优先得到保证，符合市场经济发展要求的公共财政体制逐步得到巩固和加强。其成功之处，具体体现在以下几个方面：

　　一是公共服务投入逐年增加。据介绍，随着人口老龄化的发展，越来越多的投入被用于医疗、养老等公共服务项目。过去15年，挪威公共服务部门经费投入累计增长30%，少数重点领域资金投入更大。

　　二是公共服务支出成为财政预算的常规项目。据测算，市级政府财政预算中，34%用于教育，28%用于老年人看护；县级政府财政预算中，52%用于教育，22%用于道路和公共交通项目。

　　三是各级政府税源稳定。对应事权划分，挪威各级政府均拥有属于本级政府的主体税种，以满足公共服务支出需要。其中，中央政府主体税种为增值税和消费税、县级政府主体税种为个人所得税、市级政府主体税种为企业所得税和物业税。

　　四是与公共服务要求相匹配的财力分配结构逐步趋于合理。市级政府公共服务支出中，本级政府税收收入占比43%、中央政府转移支付占比21%、中央部门专项拨款占比13%；县级政府公共服务支出中，42%来自本级政府税收收入、42%来自中央政府转移支付、5%来自中央部门专项拨款。

    三、积极的就业政策

    北欧各国一向被视为福利国家的典范，特别是社会保障制度的完整性和保障水平的优越性更为世界各国所羡慕。但是，这种高水平的福利制度带来的消极影响近年正随着就业形势的变化成为争论的焦点。以瑞典为例，主张对福利制度进行改革的政党联盟在去年9月举行的大选中获得大多数选民的支持，并在执政后着手推行积极的就业政策。

首先，从机构设置看，就业部门的地位得到了强化。近50年来，随着福利水平的提高，越来越多的劳动者降低主动就业的积极性，享受失业救济和病休津贴的队伍日益庞大。90年代初期，瑞典就业形势一度恶化，失业率由1.6%迅速升至8%，就业率则由83%降至73%，失业人口近50万，达到历史峰值。当时，就业职能由负责能源、工业与就业事务的综合性部门承担，就业问题长期被视为单纯的社会问题，未能引起政府高层的充分重视；新政府成立后，立即组建了由95人组成的就业部，内设秘书处及劳动力市场政策部、劳工法与工作环境部、政策研究部三个专业职能部门，统筹协调全国的就业事务和就业政策制定。从此，就业问题不仅被视为传统意义上的社会问题，而且被当作重要的经济问题看待，并成为政府高层与社会各界共同关注的热点问题。

瑞典就业服务管理体系结构图

    其次，从预算支持力度看，就业优先的理念得到了体现。与2004年相比，2007年用于劳动力市场建设的财政预算由当年GDP的1.5%升至3.5%，资金规模随之增至75亿欧元。与此同时，资金支出结构也发生了明显变化。2006年，就业投入的47.1%被用作消极的失业救济，仅有22.57%用于积极就业政策的实施；2007年，用于积极就业政策的资金已超过了就业投入总量的50%，促进就业的政策环境逐步得到了改善。

2007年瑞典就业资金支出结构

最后，从政策导向看，促进就业的要求得到了落实。为扭转失业率不断升高的局面，新政府上台后针对原有的福利制度进行了大胆改革，并从劳动力市场供给与就业市场需求两方面入手，出台了灵活有效的就业促进措施：一是为解决税率过高引发的求职积极性下降问题，对高收入者和低收入者实行差别税率，在一定程度上激发了劳动者的工作热情；二是降低了失业保险和病休补贴标准，适当拉大了在职人员与非在职人员的收入差距。其中，失业保险最高限额由730克朗/天被调减至680克朗（相当于800元人民币）/天；三是将失业过渡期由700天缩短为300天，过渡期结束后立即安排求职者进入相应的劳动力市场项目参加培训，争取在短时间内帮助失业者恢复就业信心，提高劳动技能；四是改消极的失业补贴为积极的就业补贴，对雇佣1年（3年）以上失业者的雇主，在1年（3年）内免除雇主为该员工缴纳工资税的负担，由政府代行缴纳（据介绍，工资税雇主缴纳部分在瑞典达工资总额的32%，对雇主而言是一份较重的负担）；五是为促进灵活就业，对就业领域的部分强制性规定做出了调整，聘用临时工12个月后必须将其转正的法定期限被延长到了24个月。

　　四、不断创新政府管理体制

　　作为人均经济指标高居世界前列的国家，北欧各国在发展经济的过程中普遍形成了比较完善的行政管理体制和经济运行机制。但是，令考察团成员颇感意外的是，这些国家在上述领域的探索和实践并未止步，挪威甚至设有行政管理与改革部，担负着统筹协调和积极推动公共领域改革的重任，从而促使各级政府的社会管理和公共服务水平不断提高。

　　挪威行政管理与改革部成立于两年前政府换届之际，由原有的现代化部转化而成，属于中央政府18个部委之一，在职公务员200名，在中央政府行政架构中处于重要地位。主要职能涉及公共服务供给体制改革、信息技术和竞争政策制定以及公务员就业事务管理等多方面内容。具体工作大体可分为以下三类：

　　1．对改革工作进行总体规划和督促指导：包括设计总体改革战略、纲领和框架，针对重点领域改革提出潜在改革方案，督促相关部门改善有关工作等。

　　2．为方案设计和改革实施提供基础支持：如开展多种形式的经济分析、组织结构分析，制定全国统一的公共服务标准，实施就业扶持政策等。

　　3．结合现实需要主导推动部分改革项目。如设立网站为企业缴纳增值税提供网上报税服务，就公共服务部门工作开展公众满意度调查并结合反馈意见制定行政改革方案等。

　　在行政管理与改革部的推动下，近年来挪威的行政管理体制改革主要呈现出以下特点：

　　——决策与执行相分离成为改革的方向。自80年代以来，公共领域的决策职能逐步向中央部委集中，执行职能普遍由政府代理机构承担。在此基础上，政府部门的数量也得到了精减；

　　——财政供养人员发生结构性变化。随着政府职能的转变，处于决策层的中央部委以及承担文件处理工作的行政雇员明显减少，财政供养人员中从事实际工作的人员比例明显增多；

　　——县级政府职能呈弱化趋势。在现有体制下，市级政府成为公共服务和社会福利的主要提供者，原由县级政府承担的医疗服务职能也上收中央政府管理，县级政府职能大为削弱，处于面临改革的境地（据介绍，可供选择的改革方案有二：一是维持原体制不变，分离市级政府的部分职能给县，以充实县级政府职能；二是扩大管理幅度，将现有的19个县合并为5~9个区）；

　　——以服务对象的同一性为标准对政府代理机构进行整合成为改革中的亮点。国家保险组织、国家就业服务中心与原由市级政府管理的社会福利系统合并成立挪威劳动与福利组织（简称NAV）就是比较典型的事例。通过调整，不仅使政府公共服务效率进一步得到了提升，而且促进了福利政策与就业政策的有机衔接。

　　五、便捷高效的公共服务方式

　　社会管理和公共服务既是北欧各国近年新增就业岗位的重点领域，也是公众就自身事务参与政府管理并对政府工作实行监督的重要平台。2007年5月，冰岛新一届政府成立后发表的施政纲领，其中一项重要内容就是“政府将致力于简化公共行政，通过IT技术的应用提高公共服务水平及行政效率”，旨在通过信息化战略的实施和若干信息化项目建设，推动公共服务方式的创新和变革，使公众的生活更加便利、政府与公众的沟通更加简单。以冰岛为例，在此方面进行了积极的尝试和探索，并取得了实效。

　　1．制定了全局性的信息发展战略。战略制定过程中，采取开放型的咨询方式，广泛征求了中央部委、地方政府、学术机构和普通公众的意见，既达到了发扬民主、集思广益的目的，也使战略规划最大程度体现出利益相关方的意愿，增强了社会各方面参与政府公共决策的积极性。

　　2．开发了一批具有广泛包容性的电子政务项目。主要包括：将政府提供的公共服务项目全部集中于政府门户网站（island.is），开通1400种表格下载及网上填写功能，对外来移民提供多种语言服务；推广电子税务工程，全国93%居民通过该系统实现网上纳税，并可通过电子服务网页自行打印完税凭证；高校招生工作实现了网上录取，既方便考生及时查询录取进程，又大大缩短了录取时间，有效提高了行政工作效率。

　　3．建立了社区管理信息化服务平台。作为冰岛人口比较集中的社区，花园镇率先在社区管理中引入信息化理念，尝试开发了“我的花园镇”网上社区项目，内容涵盖公共信息、个人信息及公共决策等诸多社区管理项目。社区居民通过密码或电子身份识别系统登录后，不仅能够轻松获取求职、家政服务等公共服务信息和本人银行账户、社保账户、纳税情况、子女教育等个人信息，而且可以随时随地参与到公共事务的决策程序中，在提高公共服务水平和促进地方民主等方面都发挥着重要作用。

　　六、有益的启示

　　经过为期12天的考察，考察团成员不仅就上述问题与各国中央政府、地方政府进行了深入座谈，而且实地听取了多家就业服务机构、社保经办机构及其他公共服务和社会中介组织的经验介绍，从决策、执行、监督等各个层面对北欧各国的社会管理和公共服务体制进行了较全面的了解。考察团成员一致认为，虽然经济发展水平和具体国情存在明显差异，但北欧各国在社会管理和公共服务体制建设方面的做法和经验，对我国完善社会主义市场经济体制，落实科学发展观和构建社会主义和谐社会有一定参考价值和借鉴意义，值得我们认真思考和研究。

　　1．政府职能切实转变到以公共服务为核心。北欧各国虽然历经政府换届和部门调整，但政府职能始终体现着非常突出的公共服务特征，与我国以经济建设为主的政府职能形成了强烈反差。

　　首先，从工作内容看，无论中央政府还是地方政府，一切工作的出发点和归宿始终着眼于公共服务水平的提高，政府工作与群众利益紧密相联；

　　其次，从预算支出结构看，公共服务支出特别是惠及弱势群体的支出不仅成为财政预算的重点，而且在经费来源上得到了切实有效的制度保障；

　　再次，从人员结构看，公共服务领域从业人员成为财政供养人员的主体，与我国决策机构臃肿的状况形成了鲜明对比。以瑞典为例，全国从事决策和行政工作的政府工作人员仅有3000人，而从事公共服务的公务员高达20~25万人；

　　最后，从政府层级的相互关系看，各级政府事权边界清晰、财权分配合理，中央部委安排的重点支出项目完全依靠专项拨款解决，既避免了各级政府之间的职能交叉，也使公共服务的责任从根本上得到了落实。

　　2．社会化管理是提高公共服务水平的必由之路。随着经济发展水平的提高，公众的社会服务需求必然呈现多样化的发展趋势。在这样的形势面前，继续采取政府包办的集中统一模式，显然无法满足日益分化的个性化服务需求。因此，北欧各国的社会管理和公共服务体制之所以完善，不仅在于各级政府始终将社会福利和公共服务提供视作自身的重要职责，非政府组织和社区服务组织的全面发展更是为服务效率的提高和服务水平的改善奠定了坚实基础。对服务供给方而言，政府通过招标、招聘等市场化方式购买服务，可以在更大范围内选择服务质量高、费用成本低的机构作为公共服务的承办者，既有助于降低服务成本和管理费用，又可有效提高公共服务的透明度；对服务接受方而言，社会化的管理方式不仅有助于增加公众的自由选择空间，而且有利于促进公共服务机构之间的良性竞争，为公共服务水平的持续提高提供了充足动力。

　　3．增强公共政策的协调性和适应性是完善市场经济体制的客观要求。从北欧各国福利制度的发展进程看，公共服务绝不是一个简单的社会问题，更是一个重要的经济问题。为此，制定公共服务政策，必须统筹兼顾各方面因素，妥善处理好以下问题：首先，公共政策的实施，必须有利于调动经济发展的活力。为平衡社会各阶层收入，维持高水平福利制度运转，北欧各国曾经长期实行力度较强的税收调节政策，企业和个人纳税负担沉重，经济发展活力也因此受到严重影响。这样的教训，对于我国这样处在经济高速发展阶段的国家尤其值得借鉴；其次，服务体系的创新，必须遵循便民高效的原则。挪威根据服务对象的同一性对社会福利机构进行改革，冰岛引入信息化手段整合社区服务平台，都是从人民群众的根本利益出发，促进公共政策相互衔接的成功尝试，其经验值得我们认真汲取；最后，公共政策的调整，必须健全科学民主的决策程序。北欧各国的公共政策调整，大多经过民主投票，或以政府更替等形式表现出来，其实质都体现着民主决策的要求。在我国这样的社会主义国家，公共决策必然要求在更大程度上体现出广大人民的共同愿望，这就要求进一步巩固和发展社会主义民主，不断增强公共决策的科学性和透明度，逐步形成具有中国特色的公共决策程序。

考察团团长：徐善长

考察团成员：张东强  张俊浩  耿鸿福

　　　　　　周荣华  陈  广  高  翔

报告执笔人：张俊浩