中国经济体制改革研究会副会长 杨启先

我国的国有企业，一个非常大的缺点就是效益效率不高，这个大家都知道，历史很长了。但怎样搞好国企的改革，一直是一个难题，国家也很重视，在改革开放以前就曾经进行过两次，但都不成功。改革开放一开始就明确要搞活国有企业，跟农村联产承包责任制几乎是同时提出来的。

    计划经济那一段我也参加了。从全国解放到第一个五年计划前期，当时我们在理论上还没有完全接受苏联那种体制，也就是还没有完全把社会主义经济归结为公有制、按劳分配和计划经济，所以存在商品经济与各种所有制形式。从1955年起，我们开始搞大规模的社会主义改造，就是实行单一的公有制：农村搞集体化，当时叫合作社，1958年起叫人民公社；城市搞工商业的社会主义改造，实际就是将私人工商业改成所谓的公私合营（相当于国有）。刚公私合营完，不久就发现国有企业最大的弊病是“活力不强、效力不高”。这种现象在1957年毛主席“关于正确处理人民内部矛盾”的报告中就有所批评，认为这是体制造成的，是照搬苏联体制的结果，并且提出必须要改革。但当时没有很好地总结经验，简单地认为就是国家管得过多，主要是中央管得过多。因为当时大部分企业，稍微大一点比较重要的，都是中央各部直接管理。因此，从1957年起，就将国有企业绝大多数下放给地方管。结果，不但没有解决问题反而在1958年造成一场混乱，没有办法1959年只好往回收，直到六十年代初期，基本上把下放的企业又收回来了。

到了文化大革命期间，又提出这个问题。为什么呢？因为四人帮将这个问题，归纳上纲成了“条条专政”。在1969年大批判的时候，报纸上几乎天天批“条条专政”。于是，从1970年起又开始进行改革。但怎么改呢？因为没有其他的办法，还是只能采取下放的办法。说当初不成功主要是下放不彻底，现在彻底地下放，包括鞍钢、大庆等一些大企业在一段时间都下放了。结果仍然没有解决问题，到1973年又造成一场混乱。1973年邓小平出来主持工作后，又只好把大部分下放企业收上来了。

为什么会出现这种情况，主要是不敢触动原来不合理的产权制度，甚至这个词都提不出来，用这种办法改，只能像周总理在此时总结的搞“团团转”，即“一管就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱又管”的无效循环，结果肯定不会成功。

    这样一直拖到文化大革命以后，1978年党的十一届三中全会明确地提出要改革开放，但开始并没有提出改革开放究竟怎么搞，只提了两句原则话：“对内搞活经济，对外实行开放”，具体实践靠大家去创造。结果，农村很快创造出了联产承包制；城里怎么办呢？当时就提出要“搞活企业”，但怎么搞活呢？还是没有经验。

为此，1979年中央专门组织了100多人的调研小组，总结过去改革的经验，主要由原来计委、经委的一些比较熟悉的老同志参加。经过近一年的调查得出一个结论，现在看来是一个很大的进步：即明确提出国有企业的问题，不在于原来说的中央管得过多，还是地方管得过多；因为中央管或地方管，都只是一种行政性分权，解决不了企业的问题。如果要解决企业的问题，必须适当扩大企业的自主权。虽然还没有提出产权问题，但开始提到企业自主权了。

    对于怎么扩大企业自主权呢？当时开了很多的座谈会，并和一些企业商量。企业就说我需要自主权，但是我现在最缺的是自主钱，希望改革能够首先给我钱。因为过去国家同国有企业间的财务关系，实行的是统收统支制度，企业利润要全部上交国家财政，要用钱时必须先做计划，然后层层审批下达。企业基本没有自主开支的权力。但是要一下子给企业很多自主钱，国家财政不可能。后来经过商量实行了利润分成制度，即预算的钱不能给，只能在赚了利润以后，分一定的比例给企业。但由于财政的任务很重，企业比例分多了也不行，所以一般只分了几个百分点，上到10%很少。

    开始的时候企业也很高兴，因企业分到钱以后，恢复了职工奖金制度，可以用这个钱发奖金；同时还可以搞一点厂长基金。但因钱不多，分了两年，企业不过瘾，觉得太少了，别说搞技术改造不可能，连个厕所都修不了，要求改变这个制度。没有办法，从1981年开始，还是利润分成，但为了既调动企业的积极性，又不影响国家的财政，所以改成了“基数分成加增长分成”，即对基数内的利润仍按原来的比例，企业分成较低，但新增加的利润，企业分的比例可以大一些。

这种办法开始企业很高兴，但到1982年的时候又不行了。企业纷纷提出：“基数分成”交得多的是原来效益好的，增加利润潜力很小，原来基数低的都是效益不太好的，往往利润增加就很多。结果造成原来效益交得多的，反而比原来差的分得还少。这等于是“鞭打快牛”，又搞不下去了。

搞不下去怎么办？我们又搞调查，调查世界其他国家是怎么做的？调查的结果发现，除了苏联东欧国家以外，其他的国家一律都没有这种上交利润的关系，而是交税。即由国家规定一个统一的所得税法，企业都依法纳税，利多多交，利少少交，无利不交。从1983年起，我们也开始实行了这种制度，叫“利改税”或者叫“以利代税”。但由于当时财政任务很重，如果税率低了财政将承受不了，结果搞了一个55%，几乎世界最高的所得税制度。而且55%交给国家以后，45%全留给企业，仍然不行，还得经过协商，交一定比例给国家，这叫“税利并存”的制度。

    这种制度搞了4年，又搞不下去了。到1986年底的时候，企业普遍完成不了这个税收任务，特别是对1987年的任务，不少企业不接受。在这种情况下。有的地方逼出一个办法，实行全面利润承包责任制，具体做法是：“包死基数，保证上交，超收多留，欠收自补”。原来只是天津试点，后来很快全国推广。结果承包搞了四年，根本不是那么回事。当时我就非常反对承包，为什么呢？因为城市和农村不一样，主要是所有制不一样，农村是集体经济，包了没有人兜底，可以把基数包死；而城市因为是公有制，包了有人兜底，只能是包赢不包亏了。最后包了四年，不仅没有把企业效益包上去，反而把三分之二的企业包成没有了利润。

    没有利润包了怎么办？在1991年的时候，有的地方又想出一种办法，就是包流转税，即将上交国家的营业税、产品税、增值税也包进去。而这三种流转税在国家全部财政中占80%以上，利润所得税大概只占百分之十几，利润税少一点，国家勉强还可以过，这三种税少了，国家财政捉襟见肘。最后中央很快发文件禁止包流转税。

    为此，在1991年下半年中央专门召开了一次经济工作会，总结国有企业改革的经验，经过这次总结，在观念上又前进一步，明确提出国有企业的主要问题，不是利润分配问题，而是经营机制不合理，规定国企改革必须转换经营机制，把企业推向市场。并且明确要在1991年到1992年间制定一个统一的转换机制的文件，从1992年下半年开始实行。但是后来还是不成功。为什么不成功呢？主要是，中央会议精神，转换机制是把企业推向市场，而我们搞的那个转换机制文件，是扩大十四个方面的自主权。即从过去的让利变成了扩权，政府和企业还是父子关系，当然不行。

    在1993年，中央十四届三中全会又进了一步，明确指出国有企业的改革，既不是扩权让利问题，也不完全是机制转换问题，关键是企业的制度不行，所以提出对国有企业必须进行制度创新、建立现代企业制度。制度怎么创新呢？就是要建立起“产权明晰、权责清楚、政企分开、管理科学”这么一套制度，这才开始触及到了产权这个问题。前面那么多年改革，都没有提出产权问题。所以，产权改革问题的提出，决不是某些人或某一个人的头脑有问题，而是几十年，我们经过种种改革的实践都不成功必然要走到这儿的。而且从后面的过程也可以看出，这个问题不解决，企业就没法搞活。

1993年提出国企改革必须着力进行制度创新以后，当时很多人思想不通，不仅是下面的同志不通，上面的同志也有不同意见，继而引发了争论。争论什么呢？主要争论三个问题：一个是国有企业的改革，究竟应不应该进行制度创新，好多人认为制度创新这一提法是错误的，国有企业就是国有企业，还创新什么？第二，制度创新是不是应该从产权改革开始？也就是先把产权搞清楚，否则就不行。不少人认为，搞产权改革就是要搞私有化，有的领导还对此作过批评；第三，现代企业制度究竟是一种什么企业制度？十四届三中全会提到了公司制、股份制，但不少同志认为公司制、股份制是资本主义的企业制度，不是社会主义的企业制度。由于各方面认识的不统一，中央提出先选100个企业进行试点，我还是当时体改委的试点副主任，最后还是没有办法搞下去，连方案都制定不出来，因为思想始终没法统一。

    到上世纪九十年代中期，在产权改革不能搞的情况下，国企改革的重点只能是抓“管理”，并且连续抓了好几年。但年年加强管理，年年还是加不强。什么原因呢？首先必须做到产权明晰，权责才能清楚；权责清楚了，政企才能分开；政企分开了，管理才有可能做好。如果在客观上政企都分不开，企业怎么科学管理？因为企业科学管理很多因素是需要宏观决定的。所以前三句话不抓好，只抓后面一句，是没有多大作用的。

因为没有抓好国有企业的产权改革，到九十年代后期，大多数的企业已拖到求生不能，求死不得的地步，困难重重。但我们还是不愿从产权制度入手深化国企改革，而是力图用两种办法为国企解困。一是通过各种办法向国企注资，包括国家的直接投资、国际国内资本市场融资、债转股、冲销呆账准备金、贴息贷款等，三年共计花了两万多亿；二是减员增效，下岗分流，三年共减少职工2000多万人。到2001年的春天，曾宣布说国有企业解困成功，利润等指标都上去了。但到2001年下半年的时候，就又发现不行了，因为原来那些数字是不真实的。不得已，对国企只能实行“抓大放小”，即小的坚决放开，大的继续管住管好，这就必然要涉及产权改革了。

所以，一直到2002年党的十六大时才提出来，产权是企业所有制的核心和主要内容，国企改革必须建立起：“归属清晰，权责明确，保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。这实际上才真正地在理论上解决了产权问题。而且明确提出要大力发展国有资本、集体资本、非公有资本共同投资组建的混合所有制企业，实现投资主体多元化。明确了公司制、股份制是公有制的主要实现形式。所谓的产权改革，形成就是这么一个过程，人人都可以认真思考和分析。

    现在，有的人提出产权改革搞错了，我认为不是这么回事。中国的改革最初谁也不想改革产权，连产权这两个字都提不出来，总是想绕开产权搞改革，但是一直没有办法绕过去。在文化大革命以前搞的是企业隶属关系调整；改革开放以后，长期搞的是让利放权。但是都不能解决问题。最后才走到这么一条不动产权不行的路上。但是必须明确，产权改革决不是要把产权全部改成私有制，这是不可能的，现在世界上任何国家也不是全部私有制，总有一些国有企业。

    产权改革实际上要解决的主要是三个问题：

    第一，明晰产权，即认真弄清楚在一个企业中，国家的产权究竟是多少？我们现在许多企业根本弄不清楚，统计的数字往往只有一个账面的总资产、总负债，或是减下来以后的净资产值，是非常不准确的。因为这是历史数据，现在究竟值多少？根本不知道。这里面究竟国家占多大的比例，企业占多大的比例，其他人占多大的比例，往往也不清楚。

    第二，实现产权人格化。即明确由谁来代表国有产权，并且承担产权保值增值的责任？现在根本找不到这样一个人，国有产权实际是虚置的，主管部门根本不对产权负责，好多企业搞跨了，谁也不承担责任。

第三，还有一个产权合理流动问题。因为产权不流动，就衡量不出其真实价值，改革必须解决这个问题。

具体地说，按照中央文件精神，产权改革实际上是两种做法：一种是，调整完善所有制结构。即对一些小型的、效益不好的企业，国家可以退出来，把它变成非国有的，这个就是所有制的调整；另一种是，对大型的、效益好的企业，要建立现代企业制度，即规范的公司制的企业。这主要就不一定是产权转让，而是重组调整；也就是根据实际需要，国有产权还要保持控股或参股的地位。我认为这种安排是完全正确的。

当然，在这个过程中，有的地方，有的企业，在改革时，也可能出现某些因工作做得不好，导致国有资产流失的现象。但这决不是主流，政府也决不会不管。如在90年代我们提出来进行所有制结构调整的时候，当时国家规定了多种所有制调整的形式，但好多地方没有处理好，单纯就搞拍卖转让一种形式，群众纷纷告状，我们就曾经专门发了一篇“国有企业不能一卖了之”的社论加以制止。

对于国有企业改革中，出现的某些问题，如国有产权流失，银行贷款损失，职工安置不好等，政府非常重视，决不能不管。但是，也决不能将改革中的这种现象当作否定国企改革的理由。国有企业不改革，只能是死路一条，是绝对不行的。要坚持改的话，从我们几十年的经验来看，原有那种政资不分、政企不分、“两权不分”的产权制度不改，国有企业绝对搞不好。现在，有些同志指出改革中有国有资产流失的问题应该引起高度重视，并且认真做好有关工作是有好处的。如前几年有一个美国教授写了一篇东西，《谁来养活中国》，在世界上引起很大反响。由于我们正确吸收了当中的某些意见，认真抓了粮食生产，粮食产量上去了，它提出的这个问题也就淡化了。

当然，我们怎么重视国有资产的流失，和具体的怎么防止流失并不是一回事。如何解决好这方面的问题，在广大群众中可能有一些好的办法。应该欢迎、鼓励各方面提出好的意见。谁认为什么办法好都可以提出来，只要正确的、有利于国企改革深入推进的意见，我认为中央是会接受的，现在发改委就经常在参考这些方面的意见。