经济体制改革信息
“各地区‘十一五’经济体制改革规划或指导意见”专题之三：
杭州市
杭政办函〔2006〕237号
二〇〇六年九月五日
“十一五”时期，是杭州全面建设小康社会、加快现代化进程的关键时期，也是杭州率先建立起完善的社会主义市场经济体制的攻坚阶段。这一时期既是经济发展的黄金期，又是社会矛盾的多发期。我市要保持体制机制在全国同类城市中的先发优势，进一步激发全社会的创新活力，更好地实施“五大战略”、破解“七大问题”、打造“平安杭州”、引领“和谐创业”、建设“和谐杭州”，实现经济社会全面协调可持续发展，必须进一步在改革攻坚上取得新突破。
一、“十五”改革取得较大进展
“十五”期间，在市委、市政府的正确领导和省有关部门的指导下，我市不断加大改革力度，积极推进制度创新。微观市场主体改革基本完成，政府职能转变取得良好进展，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度逐步建立，社会主义市场经济体制日臻完善，多种所有制经济进一步发展，为杭州经济社会发展提供了强大的内在动力和坚实的体制保障。
（一）不断深化国企改革，微观市场主体活力增强。
（二）深入实施行政体制改革，政府职能转变取得实质性进展。
（三）着力推进社会事业改革，社会领域体制改革取得突破性进展。
（四）稳步推进社保体制改革，不断完善社会保障体系。
（五）积极探索地方金融改革，资本市场发展迈出开创性步伐。
（六）大力推进农村改革，城乡统筹发展取得显著成效。
但从落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的要求看，我市改革任务仍十分艰巨。政府职能尚无法完全适应市场经济需要，政府自身改革成为今后改革的重要内容；国有企业和国有资产管理体制改革有待深化，非公有制经济发展仍存在体制性障碍，现代企业制度建设任重道远；要素市场尤其是资本市场发育缓慢，地方金融机构抗风险能力较弱，现代市场服务体系尚不健全；社会领域改革滞后，教育、科技、文化、卫生等方面的体制改革亟需加快推进；与市场经济相适应的分配和社会保障制度尚未完全建立；农村各项改革工作还远未达到建设社会主义新农村的要求等等。这些问题都需要在“十一五”时期着力加以解决。
二、“十一五”时期改革面临的新形势
“十一五”时期是加快推进现代化的关键时期，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要时期，是经济社会发展的全面转型时期，是加入世贸组织后的全面接轨时期。面对国际国内新形势，我市既面临着深化改革的有利机遇和条件，也面临着新的困难和挑战。党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出，“必须以更大的决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展”，将体制改革放在了突出位置。省市两级党委和政府也十分重视改革工作，多次作出重要指示。当前，我市经济发展迅速，为进一步深化改革提供了有效支撑。加入世贸组织过渡期结束后，经济全球化、对外开放的大环境将进一步促使我市按照国际规则和惯例，抓紧清理、修订和完善政策法规，加快制度创新，实现经济社会运行机制与国际接轨。这都为我市继续保持体制领先优势，深化市场取向改革，创造了较好的机遇和条件。但随着改革的不断深入，改革的基础性、关键性、紧迫性增强，改革的系统性、复杂性、艰巨性和风险性超过以往任何一个时期。
（一）面临改革新任务的挑战。今后5年是体制转轨、社会转型和结构转换的关键时期，与“十五”时期相比，改革的任务更重，创新的内容更多，对改革的要求也更高。改革不仅要消除生产力发展的体制障碍，还要重点解决人与自然协调发展的问题；不仅要增强发展动力，还要重点解决产业结构调整、增长方式转变等问题；不仅要寻求促进经济发展的体制保障，还要重点创新城市社会管理机制，积极探索实现和谐社会的制度安排；不仅要着眼于本地经济社会发展实际，还要适应国际要求创新管理体制和运行机制。此外，今后改革必须从体制外的增量改革转向体制内的核心领域，把政府职能转变及生产要素市场化等难点问题摆上改革日程，开始触及深层次的利益和实质性的敏感问题，改革的难度将越来越大，改革的成本会越来越高。
（二）面临局部领域改革积极性减弱的困境。改革推进至今，普惠性改革、即期收益的改革基本结束，改革的出发点已从注重激发微观市场主体活力向营造公平和谐的制度环境转变，改革的动力正在向建立在利益协调基础上的以人为本的改革导向转变，协调各方面利益关系的难度逐渐增大，局部领域改革积极性减弱。
（三）面临率先突破的压力。杭州市依靠微观主体的活力和创造性，取得了改革的先发优势，人均GDP已突破5000美元，经济发展在全国城市中处于领先水平。与其他地区相比，更早、更深刻地触及到城乡、区域、经济社会发展不平衡、不协调所带来的深层次矛盾和问题，同时也最先面临率先突破体制性障碍的紧迫性和必要性。如缓解土地资源紧缺、统筹城乡发展等问题，都需要加大改革力度，加快体制机制创新。根据胡锦涛总书记对浙江提出的“走在前列”的要求，浙江省“十一五”时期的改革，是“走在前列”的率先改革，缺少可供借鉴的经验。杭州作为省会城市，必须强化前列意识，在深化改革、完善社会主义市场经济体制方面走在全省、全国前列。
（四）面临统筹协调的难题。进行了28年的改革在打破束缚经济发展体制障碍的同时，也形成了更为复杂的制度环境。经济、政治、文化、社会等各方面的改革越来越互相制约，和谐改革的成功有赖于制度共进。改革越深入，触及的深层次矛盾和问题越多，越需要各领域改革统筹协调、综合配套。如推进企业改革，一方面需要加快转变政府职能，为企业发展提供更好的公共服务；另一方面需要社会保障体制改革的跟进，通过完善社保体系，解决企业改革的后顾之忧。 “十一五”期间，必须将改革融于经济社会发展之中，从经济体制、社会管理、民主法治等多个方面整体推进，实现由单兵独进、自发探索向协调配套、整体推进转变，强调改革的系统性和整体性；由各自为政向统一规范转变，强调政策的全局性、科学性和一致性。
（五）面临推进方式转变的要求。基于改革的新形势新特点，要坚持一切从实际出发，因地制宜，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，及时化解各种矛盾，确保社会稳定和工作有序进行。需要形成虚实结合，宏微并重，点、线、面全方位推进的改革格局，不断探索立足于“务实”推动改革进程、立足于“攻坚”拓宽改革领域、立足于“协调”凝聚改革力量、立足于“多赢”实现改革突破的改革推进方式。
三、“十一五”时期改革的指导思想、基本原则和总体目标
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观和构建和谐社会统领改革全局，全面贯彻党的十六届三中、四中和五中全会精神，以“解放思想、干在实处、走在前列”为要求，以提高人民群众生活品质为重点，正确处理“发展、创新、节约、稳定、为民”的关系，围绕实施“五大战略”、破解“七大问题”、打造“平安杭州”、引领“和谐创业”、建设“和谐杭州”，以行政管理体制改革为关键，推进企业体制、市场体制、城乡体制、公共体制、社会体制、开放体制等改革，立足当前、着眼长远、突出重点、适度超前，率先在改革攻坚上取得新进展，继续保持体制机制优势，为我市全面建设小康社会、率先基本实现现代化提供体制保障和强大动力。
（二）基本原则。
“十一五”期间推进改革应坚持以下原则：
1．以人为本原则。以社会的全面进步和人的全面发展为改革的价值取向，以维护和体现全市人民群众的根本利益为出发点和落脚点，树立正确的改革观，让全市人民分享到改革发展的成果。
2．市场经济方向原则。坚定不移地推进社会主义市场经济体制建设，率先建立起完善的社会主义市场经济体制，在更大程度、更大范围内发挥市场的基础性作用。
3．统筹协调原则。要统筹推进各项改革，努力实现宏观经济改革和微观经济改革相协调，经济领域改革和社会领域改革相协调，城市改革和农村改革相协调，经济体制改革和政治体制改革相协调。把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，以一些重要领域和关键环节的改革为突破口，重点突破与整体推进相结合，带动改革的有序推进。
4．规范完善原则。注重把行之有效的改革措施规范化、制度化，加强对改革的研究，确保体制与机制设计的先进性，努力做到与时俱进，全面增强制度环境优势。
充分发挥城市化、现代化及民营经济发展水平较高的优势，着力推进行政管理体制改革、社会管理体制创新、利益平衡机制建立和经济增长方式转变，力争在改革攻坚上实现率先突破，逐步形成贯彻科学发展观和构建和谐社会的制度安排，加快建立公共服务型政府管理体系、高效有序的现代市场体系、和谐统一的城乡统筹发展体系、与经济发展相适应的现代公共服务体系和规范成熟的对外开放体系。到2010年，率先建成制度比较完备、运行较为高效的社会主义市场经济体制及与国际接轨的经济运行机制。
四、“十一五”时期改革的主要任务
“十一五”时期，深化改革必须积极消除黄金发展期的体制性障碍，着力解决矛盾凸现期的社会性问题，全面加快改革步伐。突出政府行政管理体制创新这一关键环节，建设法治基础上的公共服务型政府；统筹城乡发展，构造一体化的空间格局；深化产权制度改革，培育要素市场，健全现代市场体系；积极实施社会保障体制、社会事业发展机制和社会管理体系改革，进一步完善与经济发展相协调的社会发展格局；稳步推进开放体制改革，提升应对国际经济形势变化的能力。
1．推进政府组织体系和运行机制创新。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督职能相协调的要求，加快转变政府职能，努力建设现代服务型政府，推进政府管理方式创新。完善政府机构设置，实现机构职能、编制和工作程序的法定化。建设高素质、专业化的公务员队伍，积极探索公务员分类管理，推行公务员聘任制。建立科学有效的地方政府政绩考核体系，促进科学发展观和正确政绩观的落实。进一步完善科学决策和信息公开机制，制定公众参与、专家论证和政府决定相结合的科学决策制度。
2．深化行政审批制度和投资体制改革。加快建立市、区县（市）联动，运作高效、公正透明、便捷顺畅的网上审批系统。创新审批方式，进一步规范行政服务中心职能。全面实施政府投资项目管理办法，完善政府投资项目决策机制，建立政府投资项目公示制、招投标制、后评价制和责任追究制度，实行政府投资项目代建制。牢固确立企业投资主体地位，全面实施企业投资项目管理办法，落实企业投资项目核准、备案制及相关配套联动机制。
3．创新公共财政体制。按照公共财政的要求，调整财政支出结构，重点支持基础设施、社会保障和社会事业及环境保护等公共事业发展。继续深化“收支两条线”改革，进一步完善政府采购制度。全面推进部门预算改革，实行财政集中支付，完善机关和财政补助事业单位财政统发工资制度，完善对财政预算和资金使用的绩效评估。改革公共服务供给模式，逐步引进公共服务市场操作机制。鼓励和支持社会投资进入公共服务领域，建立特许经营制度。探索采用合同外包、发放服务券等方式，推行基础教育、卫生保健等公共服务社会化，降低公共服务成本，提高公共服务质量。
4．推进规划体制改革。充分发挥规划调控作用，加快建立层次分明、功能清晰的规划体系。完善规划综合协调管理机制，建立健全规划的编制、论证、审定、实施及其中后期评估、调整、监督机制，完善规划的公众参与和科学决策机制。进一步发挥规划配置资源的导向作用，坚持以规划带项目，有效增强规划的约束性。
5．加快电子政务建设。以人民群众需求为根本出发点，紧密结合政府管理体制创新和公共服务型政府建设，坚持“以需促用，以用促建”的原则，进一步发掘电子政务的深层次需求，突出重点，强化应用，稳步推进适应本地经济和社会发展要求、符合政府职能转变需要、满足政府完善公共服务职能要求的业务系统、支撑平台的建设和信息资源的开发利用，不断创新政府管理、社会治理和公共服务机制，增强政府工作的科学性、协调性和民主性。
1．完善国有资产管理体系。通过调整布局、优化结构、控制数量，整合国有资产营运机构。加快健全国有资产管理体制，扩展市国资委监管范围，强化其出资人职责。不断完善国有资产经营体系，促进国有资产跨行业流动和重组，优化资源配置。完善国有资产监管机制，建立以预算管理为中心的国有资产综合管理平台，健全企业经营业绩考核体系，加大对国有资产授权经营主体的监管力度。建立合理的企业经营者薪酬考核制度。完善国有资产授权体制，实现授权经营管理从国有独资条件下对企业法人授权向产权多元条件下对产权代表授权的转变，实施管理要素按贡献参与分配政策，完善国有股权代表的激励机制，做到责、权、利相统一。
2．继续深化国有企业改革。积极引进战略投资者，加快对授权经营的工业企业集团及其他国有独资公司进行产权多元化改制。积极解决改制企业的遗留问题。进一步完善政策并加大宣传力度，鼓励社会资本参与企业改制，规范职工持股会，推动股权流动，优化改制企业股权结构。按照现代企业制度的要求，引导改制企业明确公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的职责，建立运转协调、有效制衡的公司法人治理结构。
3．加快城市公用垄断行业改革。进一步推进城市公用事业市场开放，加快产权多元化改革。积极推进市政设施管养、公房管理和环卫绿化体制市场化改革，建立政府购买服务的有效运作机制。加大推进公交、供水、供气等市政公用垄断行业改革的力度。推进政企分开，通过招商引资吸引国内外有实力的社会法人和非公有制企业参与市政公用行业企业的改制和重组。加强市政公用事业特许经营管理，加快监管立法进程，落实各项措施，切实保障城市公共安全和公众利益。
4．积极促进非公有制经济发展。坚持“非禁即入”的原则，研究建立民营经济进入基础设施、公用事业领域的平台，制定鼓励并支持民营经济进入文化、体育、教育、医疗卫生等领域的具体政策，不断优化非公有制企业发展的体制环境。实施中小企业成长计划、初创科技型企业培育工程和企业家培训工程。健全信用担保体系，鼓励兴办中小企业担保机构，进一步探索半官方半民间的担保及再担保体系，建立企业市场融资、政府风险补偿的信用再担保机构。鼓励优势非公有制企业开展跨地区、跨行业、跨所有制合作。鼓励非公有制企业通过资产重组、优化股本结构等多种途径，实现投资主体多元化及做大做强。积极引导有条件的非公有制企业完善法人治理结构，推进制度创新。
5．培育、推动企业上市。逐步完善上市服务体系，坚持实施境内、境外、借壳、引进“四轮驱动”的上市策略，中小板和主板市场并重。积极引进战略投资者来杭投资，开拓国际证券市场，鼓励和帮助有条件的企业实现境外上市。支持市场前景好、成长性高的中小企业的发展，积极培育股份有限公司，壮大上市后备资源。加强与国家和省有关部门的联系，配合做好上市和上市企业的监管工作。推动上市公司诚信建设，保持杭州板块在国内外的良好形象。
1．建立要素配置利益诱导机制。充分利用价格杠杆等经济手段，完善资源节约、替代与合理开发的激励、约束和补偿体系。加快建立城市阶梯式水价制度和企业超额用水计价制度，建立民用电阶梯式计量收费和高耗行业差别电价制度。建立用电负荷指标等紧缺要素的市场化交易机制。探索完善开发区跨区域联建模式，建立税源共享机制，充分利用周边资源。积极利用价格杠杆和政策导向，引导企业和居民改善能源消费结构。
2．建立三力合一的资源调控机制。把政府引导力、企业主体力、市场基础力结合起来，建立三力合一的资源调节机制。发挥政府引导力的作用，通过规划、政策导向及特许经营等手段，增强政府的资源调控能力。注重发挥企业主体力的作用，通过内部制度创新和加强管理，实现资源集约、优化配置。突出市场的基础性作用，通过市场机制，优化资源配置，提高资源利用率。
3．建立健全生态补偿机制。健全生态补偿的公共财政制度，抓好生态补偿专项资金使用管理，提高资金整体效益。建立完善生态补偿的市场化机制，制定落实生态补偿的产业扶持政策，积极推进生态市建设进程，促进区域协调发展。建立健全生态补偿的行政责任制度，加强生态效益评估，构建有效的生态补偿实施保障体系。
4．深化地方金融体制改革。不断完善杭州产权交易市场，努力将其建设成为区域性的产权交易机构，建立健全多层次、多形式的产权交易体系。继续引进国内外金融机构，做大做强地方金融机构。大力发展直接融资，鼓励企业发行中长期和短期融资债券及上市融资，多渠道筹集资金。加强中小企业信用担保体系建设，推进金融机构不断改进内部管理机制，完善为中小企业服务的信贷制度，积极探索社区银行试点，完善中小企业金融服务体系。深化农村金融改革，进一步完善农村金融体系，巩固和发展农村信用社改革试点成果，争取组建农村股份制商业银行，改善农村金融服务。
5．积极发展人才、土地、科技等要素市场。加强劳动力市场和人才市场建设，充分发挥其在人力资源配置、工资形成、城乡统筹就业及人才引进中的基础性作用。规范发展土地使用权市场，继续严格执行经营性用地“招拍挂”出让制度，积极探索工业用地的市场化配置。完善土地调查和登记制度，建立土地权属争议调处机制。健全土地收购储备制度，提高土地资源的使用效率。 健全技术交易市场，推动科技成果转化步伐，完善技术商品交易细则，切实保护知识产权。
6．建设统一开放竞争有序的市场体系。赋予各类市场主体平等的准入条件和竞争机会，打破市场垄断、行政壁垒和地区封锁，加快形成统一、开放、竞争、有序的市场体系。整顿规范市场秩序，强化提升市场信用，完善市场规则和法规建设，构筑行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，不断提升现代市场功能。
1．全面推进农村综合改革。全面推进以深化乡镇机构改革、深化农村教育管理体制改革、深化县（市）乡(镇)财政管理体制改革、加强乡（镇）村两级债务管理和建立村级组织运转机制为主要内容的农村综合改革，突出体制机制创新，加快建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政体制，着力探索新形势下农村工作的新机制新办法，努力化解影响农村稳定发展的深层次矛盾和问题，促进社会主义新农村建设。进一步理顺城镇管理体制，真正赋予中心镇一级财政权，加大对中心镇的财政支持力度，增强中心镇的集聚力、辐射力和竞争力。
2．完善农村基本经营制度。严格保护耕地，完善农村土地承包纠纷争端解决机制，鼓励和规范土地有偿流转。推进农村土地使用制度改革，探索建立农村集体用地使用权流转制度。推进征地制度改革，实行征地“同地同权同价”，探索征地补偿安置争议的协调机制。创新农村产权制度，推进农村社区股份制改革，妥善解决村级集体经济资产管理等问题，保护农民财产权益性收入。加强村级债务管理，坚决制止村级新债，努力化解村级不良旧债。继续推行农业经营方式改革，大力发展农业龙头企业和农民专业合作组织，优化农业生产的经营体系，提高农业效益。加强对农业的保护与支持，探索建立政策型农业保险制度。
3．优化城乡空间布局。推进乡镇村区划调整，促进农村人口集聚，扩大强镇、中心村规模。建立健全城乡一体化规划体系，形成覆盖城乡的公共交通、供水供电、环境保护专项规划体系。搞好中心镇规划、农村村庄布局规划和农村产业布局规划，形成网络化城镇、田园化村庄格局。积极推进城中村、城郊村改造，实现村落变社区，村民变市民。大力实施“百村示范、千村整治”工程，加快推进农民饮用水、绿色生态家园、乡村康庄工程等建设。加大农村环境治理力度，建设新型农村社区，率先建成城乡一体化示范区。
4．建立城乡统筹发展机制。在推进城市化发展的过程中，建立完善以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展机制。建立统筹城乡发展的投入增长机制，实现公共财政城乡全覆盖。全面实施农民培训工程，设立农民就业培训专项资金，建立三级农民培训网络体系。加快实施农村中小学“四项工程”。全面实施农民健康工程，建立标准化的镇卫生服务中心和村卫生服务站，建设农村文化娱乐设施。加快完善社会保险体系，提高社会保险覆盖率，建立新型的农村社会养老保险制度，完善被征地农民社会保障制度。加快建立覆盖城乡的新型社会救助体系建设，巩固完善城乡低保、五保户集中供养、被征地农民社会保障、新型农村合作医疗、医疗救助制度等新“五保”制度。做好城乡一体化监测评估，指导城乡一体化工作的健康推进。
1．深化科技体制改革。以增强自主创新能力为主线，以突出打造“天堂硅谷”为重点，着力构建城市创新体系，推动科学技术跨越式发展，全面推进创新型城市建设。进一步加大科技孵化器发展的规划引导和扶持激励力度，推进各类开发区（园区）、城区、企业三个层面的孵化器平台建设，形成一大批多形式多层次的科技企业孵化器。建立起企业主体、市场导向、产学研结合的技术创新体系，激发企业创新活力，促进企业真正成为研发投入的主体、创新活动的主体和成果应用的主体。引导、鼓励和支持高校、科研院所面向我市优势产业、面向社会，开展关键和共性技术、应用基础研究和高新技术应用研究，进行技术转移与成果产业化。鼓励高校、科研机构与企业开展合作，建立多种形式的产学研联合体，促进产学研合作的深入开展，带动相关行业提高创新能力。继续加大市属技术开发类科研院所的改革和发展力度，提升转制类科研院所的开发研究实力和持续创新的能力。进一步推进和完善公益类科研机构管理体制和运行机制改革，增强社会公益类科研院所的公益性服务能力。整合、优化我市现有大型科学仪器、科技文献、科技信息、知识产权和标准数据库等科技基础资源，建设专利和技术标准信息数据服务、科技资源文献、行业特色数据库、科技成果转化、大型科学仪器设备协作共用等公共科技基础条件平台。建设以专利、商标、版权等为主要内容的知识产权体系，构建全市知识产权监管、保护、服务平台和利益激励机制。建立健全科技创新投融资保障机制，完善提高企业自主创新能力的政策体系。完善科技资源的统筹配置机制，建立健全绩效优先、鼓励创新、竞争向上、协同发展、创新增值的资源分配机制和评价机制，提高科技资源配置效率。
2．深化教育体制改革。继续推进以优化教育资源配置为目标的名校集团化战略，大胆创新，积极探索，组建各种类型的名校集团，逐步实现优质教育普及化和基础教育均衡化。落实农村义务教育以县（市）为主的管理体制和以政府投入为主的经费保障机制，逐步实行免费义务教育。引进市场化竞争机制，优化公共教育资源配置，提高公共教育资源使用效率，建立公共教育资源公平分配体系。鼓励各种社会资源办教育，实施民办教育促进工程，形成与公办教育优势互补、公平竞争、共同发展的格局。推进校办企业改制，积极探索建立教育系统资产运营机构。
3．深化文化体制改革。以政企分开、管办分离为重点，进一步推进文化领域管理体制改革，推动政府职能由办文化向管文化转变。改变财政投入方式，对文化建设扶持方式由“花钱养人”逐步向“花钱办事”转变，推广政府购买公共文化产品的服务方式，扩大购买范围。切实抓好文化单位分类改革，深化公益性文化单位内部三项制度改革，推进经营性文化单位产权制度改革，增强文化单位主体活力。进一步放宽文化领域的市场准入，鼓励民间资本参与发展文化产业、经营文化事业，积极培育各类文化市场主体。鼓励和引导各类文化单位积极开展对外投资，跨行业、跨地区、跨所有制组建各类文化集团。规范文化市场秩序，加强综合执法监管。
4．深化医疗卫生体制改革。深化公立医院产权制度和用人制度改革，引进社会资本兴办各类医疗机构，规范和推进多种所有制医疗机构共同竞争的格局。进一步推进管办分离，加快卫生行政管理部门职能转变，强化行业监管及重大传染性疾病预防控制等职能，规范卫生国有资产管理。积极探索医疗机构内部运行机制改革，推进医疗机构人事分配制度改革，推进医疗机构后勤服务社会化管理。改革以药养医机制，控制医药费用不合理增长，规范医疗服务价格项目，提高医务人员的技术劳务价格，降低过高的大型医用设备检查治疗价格。探索创新药品流通体制改革的新思路，改进和规范药品集中采购，切实降低药品价格。健全社区卫生服务网络，完善服务功能，构建以社区卫生服务为基础，社区卫生服务机构、医院和预防保健机构分工合理、协作密切的新型城市医疗卫生服务体系。加强农村医疗服务体系建设，巩固和完善县（市）、乡（镇、街道）、村（社区）三级医疗服务网络。积极推进农村合作医疗制度建设，完善医疗保险救助体系，扩大覆盖率，提高筹资水平。
5．加快事业单位改革。按照事业单位不同性质和功能，合理划分事业单位类别，加快经营性事业单位转企步伐，依法规范行政机关对事业单位的授权行为。进一步深化事业单位人事和分配制度改革，通过实施人员聘用制度转变事业单位的用人机制，建立科学的分配激励机制，探索实施事业单位养老保障制度改革。严格控制事业单位数量，鼓励兴办民办非企业、非营利组织。
1．加快统筹城乡就业。确定就业优先目标，注重改善就业环境，拓展就业渠道。全面推进城乡统筹就业，建立健全城乡统一的就业服务、就业培训、劳动用工管理、就业和失业统计登记、社会保障、维权保障等“六大工作机制”。建立市、区县（市）、乡镇（街道）、中心村（社区）一体互动的就业信息网和就业服务网，实现城乡劳动者在求职登记、职业指导与职业介绍等过程中，按照城乡统一的服务内容和标准，享受统一的就业服务。加大就业技能培训的投入，提高城乡劳动力就业技能和创业能力。强化失业调控机制，建立失业预警制度。
2．构筑多层次社会保障体系。建立由国家普惠性的基本保障、企业福利性的补充保险和个人商业保险构成的多层次社会保障体系，满足不同收入水平人群的保障需求。进一步加强养老、失业、医疗、工伤和生育保险制度建设，扩大覆盖面，提高保障水平。启动并逐步做实养老保险个人账户。实行企业在职职工门诊医疗统筹，解决企业职工门诊医疗负担重、看病难的问题。加快实施城镇居民医疗保障全覆盖。完善现行农村养老保险政策，建立起新型的农村养老保险制度，确保农村居民老有所养。研究解决外来务工人员最基本的医疗保障问题，建立“低标准缴费、低标准享受”养老保险制度，扩大外来务工人员参加社会保险的覆盖面。继续完善征地农转非人员的社会保障制度，切实抓好政策落实工作，不断提高保障水平。
3．加大社保投入力度。积极发挥公共财政的转移支付功能，提高财政补充社保资金的预算比重，完善国有资产收益和国有土地有偿使用收入充实社保资金的办法，努力增加公共财政的社会保障投入。鼓励有能力有意愿的企业建立规范的企业年金制度。
4．建立健全社会救助体系。进一步健全四级帮扶救助网络，完善城乡最低生活保障制度，逐步推进农村“五保”和城镇“三无”对象集中供养制度，不断提高保障和救助水平。扎实推进分层分类救助体系建设，继续实施农村贫困家庭危房改造，扩大“捐赠物资调剂中心”和“慈善超市”的覆盖面，做好有关灾害的救助工作。继续落实教育资助券和人民助学金制度，实施中小学生医疗困难救助办法；继续完善医疗救助体系，进一步加大救助力度。
1．加强基层自治组织建设。加强居委会、村委会等基层自治组织建设，继续完善农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务公开制度，推动村民自治向完善制度、规范程序和提高时效的新阶段转变。完善社区组织的统筹协调机制和社区民主自治机制。探索建立政府调控机制同社区自治机制互联、政府行政功能与社区自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社区管理体系。完善社区事务受理和综合服务功能，归并和整合公共服务部门在社区设立的各类服务机构，集中办理就业、培训、社会保障、民政救助和来杭人员居住登记等社区事务，实施社区网格综合执法管理，实现政府、社区、居民、企业、生态各方面关系的和谐。
2．推动社会组织发展。建立新型行业协会管理体制，推进行业协会市场化改革，实现政会分开。进一步推进政府部门与各类中介机构脱钩，制订加强中介机构监督管理的实施意见。加大对中介服务机构的支持力度，建立中介机构的新型管理模式。尊重和维护各类民间组织表达社会相应人群正常利益诉求的合法地位，建立利益代言人制度，形成利益代言人参与公共决策、利益分配等重大事项的制度安排。
3．健全社会信用体系。积极推进以政府信用为表率、企业信用为重点、个人信用为基础、信用中介服务为核心的社会信用体系建设，全面提升杭州市的信用水平。加快信用立法步伐，构建地方性信用法规、规章和制度体系。加快政府职能转变，完善政府决策和运行机制，增强服务意识，不断提升政府公信力。坚持“政府主导、市场运作”，加快建设企业和个人信用联合征信平台，开发信用信息的披露和信用评价系统，健全信用监管、市场运营和失信惩戒机制。以市场化为目标，加快培育信用中介服务机构，形成全方位、多层次的信用中介市场。深入开展信用道德教育，充分调动社会各界的积极性和主动性，营造诚实守信的社会氛围。
4．加快收入分配制度改革。坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配。注重社会公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平。完善收入分配调节机制，加强对垄断行业收入分配的监管和调节。着力提高低收入者的收入水平，在经济发展基础上逐步提高最低生活保障和最低工资标准，认真解决低收入群众的住房、医疗和子女就学等难题。深化公务员职务消费改革，推进公务用车改革，尝试公务接待消费改革。
5．推进社会结构转型。推动社会治理结构转型，健全社会领域各种常规性的协调机制。健全社会利益博弈机制，营造法律、政策、市场经济规则所保障的机会均等与公平的社会环境，确保社会不同阶层和利益群体特别是社会弱势群体享有平等地表达意愿和维护自身权利的机会。创新利益矛盾调解体制，完善处置社会矛盾调解载体，探索建立集体诉讼制度，支持和引导由律师等依法发起组织的维权行为。完善社会分层结构，不断扩大中等收入群体的比重。
6．建立同城同待遇体系。改革外来务工人员服务和管理体制，完善就业指导服务，健全工资支付制度，加大外来人员公寓建设力度，解决外来务工人员子女就学问题。把外来务工人员纳入住房公积金、医疗保险和社会救助体系。研究制定外来务工创业人员分类落户政策。
1．深化涉外经济体制改革。依法管理涉外经济活动，强化服务和监管，形成稳定透明的涉外经济管理体制，创造公平和可预见的政策法制环境。进一步减少和规范外贸行政审批，加强政府政策引导、统计监测、对外谈判和公共信息服务等职能。探索和建立适应国际市场国际经济普遍规则的“大通关”管理体制和管理方式，扩大保税物流园区规模，提高跨国公司跨国运营的便捷度和“大通关”整体联动运行速度。完善外贸相关法规政策，继续积极推进外贸促进体系和信用体系建设。
2．提升利用内外资的质量和水平。抓住新一轮国际资本和产业转移的机遇，着力提升利用外资的水平和质量。拓宽利用外资领域，创新利用内资、外资的方式，降低成本，实施以民引外、以外引外战略，吸引更多的国内外投资。坚持内外资并举，把利用内外资同我市转变经济增长方式、提升产业结构相结合，变招商引资为招商选资，推动跨国公司将研发机构落户我市，推动总部集聚、发展省会经济，形成外资密集、内外结合、带动力强的经济增长区。
3．积极开展国内外区域经济合作。鼓励各类企业和专业市场“走出去”拓展国际、国内市场，开展直接对外投资。加强对境外企业和境外国有资产的管理。探索与港澳开展服务贸易的对接机制，推进实施CEPA，加强杭州和香港的多方面交流与合作。创新区域经济合作与发展的良好机制，主动接轨上海，积极参与长三角合作交流，推进与周边城市的合作交流，加快杭州都市经济圈发展，努力形成区域联动发展格局。
4．促进外贸稳定增长。不断完善出口促进政策，发挥行业组织的自律和协调功能，全面实施外贸出口经营权登记备案制。继续实施以质取胜、科技兴贸和市场多元化战略扩大出口，构建外贸出口稳定增长机制。加强公平贸易组织体系建设，增强对反倾销和贸易壁垒等贸易摩擦的应对能力，健全对外贸易出口服务体系。增强利用世界贸易组织规则保护本地企业和经济的能力。
五、“十一五”时期改革的保障措施
深化改革是完善社会主义市场经济体制的根本措施，是解决经济发展中的深层次矛盾和问题的治本之策，是实现杭州全面、协调和可持续发展的必然要求。当前改革已进入关键时期，必须充分认识改革的重要性和紧迫性，牢固树立以改革促发展的观念，把改革放到突出位置，按照党的十六届三中、四中和五中全会及省、市有关会议的部署，进一步推进经济体制改革，不断在重点领域和关键环节取得新突破。各级各部门必须充分认识改革的重要性和紧迫性，切实加强对各项改革的总体指导、统筹协调和综合配套，正确处理改革发展稳定的关系，努力做到改革方案周密稳妥、工作推进深入细致、风险防范及时有效，确保我市改革工作走在全省、全国前列。
（一）加强组织领导和统筹协调。
在市委、市政府的统一领导下，进一步发挥市经济体制改革工作领导小组办公室的职能作用，逐步建立统揽经济体制改革全局的工作机制。健全改革工作联席会议制度，从总体上把握改革进程，研究部署各项改革工作。
“十一五”时期，改革的复杂性、风险性和艰巨性大大增强，改革工作者要不断提高对新形势下加强学习的重要性和紧迫性的认识，以全新的思维、意识和观念来对改革进行研究和思考。要不断学习理论知识、业务知识和政策法律知识，积极开展改革调研，认真总结借鉴成功的改革经验，虚心听取人民群众的意见，切实提高改革干部的工作能力。
根据本规划，改革牵头部门应分年度制定深化经济体制改革的实施意见和年度改革计划，明确改革重点、工作目标、工作进度和责任单位等，指导和推动改革工作顺利进行。在改革进程中，要组织各方面的力量，通过多种形式，及时对遇到的热点、难点问题进行分析研究，理清思路，提出对策意见。
“十一五”时期，经济体制改革不断深化，政治、文化、社会等方面的改革日益深入。必须在继续实施国有企业改革、不断健全现代市场体系的同时，把政府职能转变和社会领域改革提到重要位置，更加注重改革的综合配套，增强改革方案的科学性、可行性和适应性，强化政策的一致性和连贯性，提高对改革工作的应变、驾驭、设计和落实能力。
（三）深入细致地推进改革。
要周密稳妥地设计改革方案，重视对改革的调研工作，及时总结相关领域的改革经验，学习省内外其他地区改革过程中好的思路和做法，发挥相关专家和研究机构的咨询谋划作用，增强改革方案的科学性和可行性。
要研究建立改革工作规范程序制度，重大改革事项要建立方案制定、论证决策、组织实施、绩效评估等严密的工作程序，增强改革工作的预见性、公开性和规范性，加强对各领域改革的监督检查。
要加强对改革的风险防范。对一些涉及面广、触及利益层次深、风险较大的改革事项，要先进行试点，然后再逐步推广。要通过有效方式加强对改革进程的监督检查，改革方案实施过程中出现问题或实施环境发生变化的，要及时开展评估，按程序对改革方案进行调整。
及时通过广播、电视、网络等多种有效形式，积极向社会宣传改革规划、改革政策以及重大改革方案的有关情况，通报年中和年度改革进展，探讨改革进程中的理论难点和政策走向，促使广大群众更多地关注和了解改革，营造全社会参与改革的良好氛围。
（杭州市发展改革委供稿）
（刊发时第一部分作了一定删节）
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