经济体制改革信息

开局良好  效应显现

——上海浦东综合配套改革试点一年进展情况

上海市浦东新区发展和改革委员会

 

2005年6月21日，国务院第96次常务会议批准上海浦东新区进行综合配套改革试点。一年多来，浦东新区按照 “四个率先”[1]的要求，根据“一个作用、三个区”[2]的功能定位，紧紧围绕完善落实科学发展观的体制保障，坚持“看清楚、想明白、有重点、抓突破”的思路，精心组织，周密部署，全力推进综合配套改革试点工作，整个试点工作开局良好。

一、浦东综合配套改革试点取得的主要成果

浦东综合配套改革试点被批准之后，尤其是今年1月国家发改委批复浦东综合配套改革试点“总体方案”和“三年行动计划”以来，在国家有关部委、上海市和浦东新区三个层面的合力推动下，各项改革推进比较顺利。中央有关部门给予大力支持，国家发改委等20多个部委办局在浦东新区开展改革试点或调研。上海市委、市政府高度重视，今年3月25日，召开了全市推进浦东综合配套改革试点工作会议，进行动员和部署。浦东新区上下改革热情高涨，各职能部门分别提出改革试点项目。从目前整体进展情况看，三年行动计划框架确定的6个方面60个具体改革事项中，70%已经推开。其中，39个具体改革事项已经启动，正在平稳推进；13个具体改革事项已形成具体方案，并积极与国家有关方面沟通争取先行先试；8个具体改革事项，由于目前条件尚不完全具备，正处于调研准备阶段。

从整个改革试点进程看，浦东综合配套改革试点按照“四个结合”[3]的要求，在推进经济体制改革的同时，还在其他领域改革方面也取得一定进展。比如，努力探索党务公开，开展“块”的行政监察派驻试点，在街道进行党政领导交叉任职试点等。

总体上看，浦东综合配套改革试点，对上海和浦东加快发展起到重要作用，为今后深化改革奠定良好基础。浦东综合配套改革试点的示范效应初步显现；国内外大公司、大企业等功能性机构加快向浦东集聚，新增经认定的跨国公司地区总部超过20家，金融机构总数超过380家；浦东新区经济结构调整进一步加快，去年以来浦东以现代服务业和先进制造业为主的产业结构升级趋势更加明显，在新增投资中绝大部分都是第三产业项目；浦东新区经济增长方式明显转变，在保持经济快速增长前提下，实现了“两个下降”，一是万元生产总值能耗下降，特别明显的是今年一季度工业万元增加值能耗下降13％以上，二是固定资产投资下降，今年1－7月固定资产投资下降4.4％，走上一条又快又好发展的道路。

二、浦东综合配套改革试点具体进展情况

浦东综合配套改革试点主要围绕“三个着力”[4]和“两个聚焦”[5]展开，有序推进。具体进展如下：

1、着力转变政府职能，深化行政管理体制改革

以创新政府管理体制，提高政府行政效能，强化社会管理和公共服务职能，弱化微观经济管理职能等四方面为重点，深化改革。

（1）创新政府管理体制。创新政府管理体制是转变政府职能的一个重要方面。重点推进了以下改革：

——进一步理顺市和新区事权关系。按照市领导要求，浦东新区区委、区政府提出申请，争取赋予浦东新区更大的发展自主权。经过与市有关部门沟通，已形成初步协调意见。

——继续推进功能区管理体制改革。出台了关于浦东新区与功能区事权、财权划分和交接的相关文件，进一步理顺新区层面与功能区域和街镇的职能、事权和财权，探索建立互补型、高效率的行政管理体制。

——积极稳妥地推进乡镇和街道行政管理体制改革。经市委、市政府批准，在北蔡镇和唐镇率先开展乡镇机构改革试点。主要改革内容包括精简党政内设机构，强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能。目前，北蔡镇和唐镇行政机构分别由改革前的12个调整为7个。在试点镇同步实施事业单位改革试点。

（2）提高政府行政效能。行政管理体制改革的重要目的是提高政府行政效能，重点推进了以下改革：

——推出提高行政效能的四项制度。以中纪委（监察部）依法行政监察试点为抓手，实施提高行政效能的“四个制度”改革，目前已出台《浦东新区行政效能投诉暂行办法》、《浦东新区行政首长问责暂行办法》、《浦东新区行政效能评估暂行办法》和《浦东新区行政审批电子监察暂行办法》等四个办法。为使这些办法真正起到提高行政效能的作用，浦东新区正在逐项细化实施意见。经市政府批准，新区已建立投诉中心，准备通过网络技术对行政审批各环节进行全程电子监控。

——开展公务员聘任制试点。积极争取国家人事部在浦东开展聘任制公务员改革试点，提高公务员队伍活力。目前，已形成具体试点方案上报国家人事部，并开展了试点准备工作。

——提高财政支出绩效的改革。浦东新区积极推进财政收支分类管理的改革试点，制订和实施《浦东新区绩效预算改革试点方案》。首先开展以项目支出为重点的绩效评价试点，以后再扩大范围。

（3）强化社会管理、公共服务职能。按照政府职能“强化、弱化、转化”的要求，在强化政府社会管理、公共服务职能方面，探索了以下改革：

——实施城市管理体制改革。改变城市管理中部门和条块分割严重、管理扯皮的状况，加强城市综合管理，并使执法重心下移，由浦东新区执法下放到功能区域包括街镇执法，形成城市管理的问题快速发现机制和处理机制。目前，在市有关部门的支持下，新区已成立城市管理行政执法局和六个功能区域的城管执法大队，建立城市网格化管理监督中心（指挥中心），明确了新区综合执法机构的综合执法领域，并开始执法工作。

——探索公共服务领域改革。改革政府提供公共服务的方式和机制。开展教育“管、办、评”联动改革试点，探索政府加强监管，委托社会评估，试行教育委托管理等改革，进一步提高教育质量。开展以提高医疗质量、降低诊疗费用为目的的基本医疗改革试点。在郊区试点一二级医院成立“医疗卫生联合体”，在联合体内部实行双向转诊、先进医疗设施共享和互为确认检查项目等改革；在城区则实施以医保预付制为重点的社区基本医疗卫生服务改革。制定《浦东新区2006年深化事业单位改革的若干意见》，积极开展事业单位财政投入方式改革和岗位设置试点工作。

——在东明路、浦兴路街道探索剥离经济管理职能，强化街道的城区公共服务和管理职能，为基层行政管理体制改革进行了有益的尝试。

（4）弱化微观经济管理职能。市区联手推进减少政府微观经济管理的改革。

——启动第四轮行政审批制度改革。在上海市审改办、法制办等部门支持和指导下，浦东新区第四轮行政审批制度改革方案获得市政府正式批复，市政府在全市范围进行动员，支持浦东试点。主要改革内容包括：一是进一步减少行政审批事项，第四轮行政审批制度改革确定在浦东不再审批的事项为70项，市级部门事权由浦东新区代为受理的不再审批事项7项，总审批事项从原来的700多项减至220项。二是建立行政审批事项审核公开制度和责任追究制度。三是简化审批程序，对继续审批的事项，统一审批格式，规范审批程序、优化审批流程，提高办事效率。

——优化企业设立和年检方式的改革。市工商局在浦东新区积极探索方便企业设立和年检，减少行政审批等改革试点。在去年推出企业年检申报备案办法、企业注册资本分缴办法、人力资本出资办法改革的基础上，今年又出台了扩大浦东新区分局登记管辖权、优化浦东新区外商投资企业审批登记办法、允许商标专用权出资、将企业不良记录相关责任人员信息纳入个人征信系统等四项改革。

——深化中介组织改革。减少政府微观经济管理，还要大力培育社会中介组织。国家人事部已批准自8月1日起在浦东开展允许人才中介机构外资控股试点。区政府研究了政社分开、政社互动的改革，目前正在试点。浦东完成了行业协会调研，准备大力发展行业协会。

2、着力转变经济运行方式，深化金融、科技和涉外经济体制改革

按照科学发展观的要求，在探索建设金融要素市场、增强自主创新能力和提高对外开放水平三方面进行制度创新，加快“两个聚焦”，为转变经济增长方式提供体制保障。

（1）推进金融体制改革和创新。在市金融办等部门的指导和直接推动下，“聚焦陆家嘴”深化金融机构改革和推动金融资源集聚，加快要素市场发展。具体进展是：

——金融市场体系创新加快。央行体制创新在浦东展开，央行上海总部落户浦东，现已开始起步运作。上海石油交易所落户浦东，8月18日已正式营业。债券市场发展取得进展，企业短期融资券的发行规模快速增长。

——深化金融机构改革和推动金融机构集聚。经银监会批准，中国第一家货币经纪公司在浦东成立。全国首家信托登记机构上海信托登记中心在浦东设立。全球最大再保险市场机构英国劳合社的分支机构落户上海。

——推进金融产品创新。华安基金管理公司与美国雷曼兄弟控股公司合作启动的外币基金项目已获批准。推出国内首个租赁资产证券化项目——“远东租赁资产支持收益专项资产管理计划”。

（2）推进科技体制改革和创新。浦东新区围绕增强自主创新能力，实施“聚焦张江”战略，推动科技园区体制创新。具体进展是：

——促进高技术产业基地的建设和发展。科技部把张江纳入“火炬试验城市（区）”计划进行试点，扶持科技型中小企业群体的集群式发展。通过部市合作，把张江建设成为我国高科技产业自主创新的示范引领区。

——开展知识产权保护制度创新试点。国家知识产权局在张江高科技园区成立了全国首个“国家知识产权试点园区”，重点推进构筑园区知识产权服务体系、自主知识产权成果转化孵化、自主知识产权成果进入“园区采购”、知识产权质押等。

（3）深化涉外经济体制改革。浦东积极研究经济运行环境中不符合国际通行做法的问题，从实际出发，开展了部分与国际通行做法相衔接的改革：

——推进跨国公司（地区）总部资金管理方式的改革。国家外汇管理局对跨国公司（地区）总部资金运营方面不适应国际惯例之处，提出“九项改革措施”，在浦东先行先试，解决跨国公司（地区）总部资金跨境流动难题。截至2006年6月中旬，已有40多家企业和银行开展试点工作。

——开展服务外包试点。商务部同意与市政府在浦东共建国家级服务外包专业人才培训基地，为此，浦东新区已成立了张江创新学院。

此外，浦东新区被列为上海市循环经济试点区，按照国家和全市统一部署，新区形成了发展循环经济“十一五”规划。通过转变政府管理方式，促进企业内部管理改革等，发展循环经济，实施节能降耗。新区已确定节能降耗总体目标是万元生产总值能耗下降25％。

3、着力改变城乡二元经济与社会结构，深化城乡二元制度改革

围绕建设社会主义新农村（新郊区），深化农村综合改革，统筹城乡发展，推进全面小康建设进程。具体进展是：

（1）积极推进郊区综合改革试点。浦东新区成立工作组，选择张江功能区域作为社会主义新郊区试点，配套推进规划、建设、土地、党建等领域的改革事项。如推进村级“二合二分二集中”的综合改革试点：若干个村党支部和管理层合并，各村村委会和村集体资产分开，办公地点和公共服务设施集中。对村集体资产的管理和运作进行改革，实行“村有村用镇管”的管理模式。

（2）实行城乡教育、医疗管理体制并轨，探索建立城乡一体化的就业和社会保障机制。这项改革实施将促进城乡统筹发展机制的形成。目前，在实行城乡教育管理体制并轨的基础上，新区正在推动城乡医疗管理体制并轨，加快镇卫生院和村卫生室的改造。在就业方面，浦东已经对非农就业实行与城镇劳动力相同的就业服务和就业政策。在社会保障方面，浦东基本建立城镇社会保险制度，稳步推进小城镇社会保险制度，不断完善农村养老保险、农村低保和农村合作医疗，实行外来人员综合保险，基本覆盖各类从业人员。

（3）在川沙新镇探索“区镇合一”、“镇管社区”管理体制改革。川沙功能区域管委会与川沙新镇合署办公，进行“区镇合一”的管理体制尝试。新镇下设社区，社区设立社区委员会，实行镇直管社区的管理模式。

4、探索提高党的执政能力的改革

按照党的十六届四中全会精神和国务院提出的“经济体制改革与其他改革相结合”的要求，积极探索党政交叉任职等体制创新。主要推进以下改革事项：

（1）努力探索党务公开方面的改革。一是试行区委讨论重大事项票决制。二是尝试区党代会代表在党代会闭会期间发挥作用。三是选择高东镇作为试点，施行党委换届选举直选制。

（2）在川沙功能区域开展“块”的行政监察派驻试点。探索监察体系的垂直领导，实行监察主体与监察对象相分离的监督机制，为推进政府职能转变提供了监督保障机制。

（3）在潍坊街道进行党政领导交叉任职试点。减少领导干部职数，探索避免基层党政重复设置的弊端。

（刊发时有删节）