加拿大优化人力资源配置的经验与启示

国家发展改革委赴加拿大优化人力资源配置培训团

一、加拿大人力资源管理的基本特点
（一）全社会对人力资源的优化配置普遍重视

从二十世纪90年代以来，加拿大人力资源面临两大挑战。其一是知识经济的高速发展，使加拿大的人才资源成为高度短缺性资源，特别是高科技和新兴产业。其二是全球化经济不仅带来金融、营销、信息、生产诸方面全球化，更促进了人才全球化。加拿大毗邻世界上最发达的美国，由于高技术和高薪金的双重强力吸引，加拿大每年有2000多名优秀科技人才流向美国。面对这种人才竞争环境和全球化经济的发展态势，加拿大各级政府、企业、教育机构对人力资源开发与管理普遍重视，从各个方面强化人力资源开发力度，构筑人才竞争优势地位。联邦政府共设24个部委，人力资源开发部是其中的部委之一，负责管理这项工作。无论是政府，还是企业的人力资源部门都配备有专业的政策咨询顾问，从宏观经济政策、具体人事策略、劳资关系等方面给予政策和技术上的支持。人力资源部门内部职能的设置，主要侧重人员的培训、员工关系、人才招聘、绩效评估、福利计划几个方面，着重体现"以人为本"的人力资源管理理念。比如：采取绩效评估机制，充分发挥职员的创造精神；实行灵活的弹性工作时间，利用网络技术更好地完成工作任务；采用多种非货币的奖励方式，调动职员的工作积极性；强调合作、互信、尊重、团结的工作氛围和组织文化等。为使协调有效，政府主要采取以下做法：把人力资源管理和开发规划、政策、项目与社会发展之间在横向与纵向上进行有机的协调，达到各方面的认同；政府有专门机构负责人力资源管理与开发工作，并组织实施；各级政府的人力资源管理与开发机构向全社会提供优质的服务；为社会提供大量有价值的、高质量的人才需求信息。
    （二）完全市场化的人力资源开发体系

加拿大市场经济发达，法制健全，运行规范，人力资源的开发与管理都建立在比较完善的法律、法规基础上，为市场化运作提供了良好的条件。国家作为全社会经济活动的管理者，在人力资源管理与开发方面起着重要作用，但对国有企业人力资源和私有企业人力资源的管理上主要是通过法律、法规加以规范。比如政府作为国有企业的股东，国家对国有企业的领导体制、董事长和总经理的工资待遇以及向国有企业派"财务监督员"和"政府特派员"等，都有明确的法律规定，使政府对国有企业的各项管理工作做到法制化、制度化。各级政府、企业、学校出现岗位空缺时，无论职位高低，均采取公开招聘的方式，组织内部、外部的人员，均有资格应聘，通过考试、测评获得职位。首先是将拟聘岗位的人数、条件、报酬等，通过报刊、网络、公众广告等媒体公布；其次是进行考试、测试，并要求每各岗位至少有三名竞争者。招聘工作必须严格遵守国家和地方政府的有关法律、法规，比如不得对性别、肤色或是否残疾进行歧视。另外，诚信体系在人力资源开发的市场运作中发挥着重要的作用，无论是劳动者，还是社会各类组织，都极少有欺诈行为。
    （三）突出员工培训在人力资源开发中的作用

重视培训也是加拿大人力资源管理与开发的一个重要特征。加拿大法律规定，无论是政府部门还是企业，员工的培训费用在工资总额中不得低于3%的比例。一些技术密集型的企业，如汽车制造业、航空航天制造业、金融业等培训费比例达10%以上。员工培训目标十分明确，就是要通过学习提高技能，以适应国内、国际市场日趋激烈的竞争。在加拿大的各级政府和企业中，人员培训是人力资源管理部门的一项重要工作。多伦多市政府就设置了专门的培训机构，在对职员进行普遍的一般性业务培训同时，也针对具备一定发展潜力的职员设计专门的培训计划，并提供实际工作锻炼的机会，一旦有适合的职位出现空缺，就推荐其参加应聘。对专业性较强的岗位，则要求并鼓励相关人员通过进一步的培训提高工作能力，或通过完成某个项目的工作实践，丰富自身阅历和经验。
    （四）健全的福利薪酬体系

在加拿大，劳动力市场竞争激烈，呈现供大于求的形势，招聘人才和留住人才是社会各类组织人力资源管理的两大难题。于是都在研究如何提高自身的人才市场价值，在设计组织内部薪酬体系时，总的是按照市场价值和岗位工作价值综合考虑。属工会成员的员工工资，按照工会与用工单位的协议，随工龄逐年递增外，按照社会物价上涨指数提高1.5个百分点上涨。非工会成员的工资主要按照工作技能和业绩表现支付。政府部门与企业，或社会其他组织员工工资的差异不大。如安大略省政府公务员年平均收入为4.5万元加币，而社会平均年收入为4.6万元加币。
    二、加拿大人力资源管理体系的突出做法
    在培训过程中，我们接触了很多加拿大优化人力资源的做法，这里仅选三个对工作借鉴意义较大的作简单的归纳。
    （一）积极再就业津贴

主要提供给那些表明自己需要特别帮助并有迹象找到工作的人，目的在于从各地就业需要和就业市场实际情况出发，帮助个人克服就业障碍，提高技能，争取就业机会。它主要包括：①有针对性的工资补助（TWS）：鼓励用人单位雇用那些也许他们原不打算雇用的申请者。人力资源中心为此将支付被雇用者工资的一部分。此项工资补助将为那些长期失业者或面临就业障碍者提供暂时的就业机会，以缓解他们的心理和经济压力。②有针对性的收入补助（TES）：这一补助提供给那些现在工作收入不如原先工作收入高的申请者，以帮助他们度过暂时困难期，并创造机会找到一份待遇高的工作。这一补助计划从1996—1997年度试行。③自我就业帮助（SEA）：帮助那些想开创自己事业的合适申请者。他们不但会得到财政支持，在事业的计划、运营和管理方面也将得到帮助。实践证明，这一措施有助于使申请者成为成功的企业主。④为增加就业机会而加强合作（JCP）：合格的申请者将有机会与省内、地区内的私有部门、劳工和社区组织合作，开发一些特殊项目，以创造广泛的、有意义的就业机会，发展社区和地方经济。以上几项津贴在加拿大所有省份和地区都能申请获得。⑤技能信贷或赠款（SLG）项目：如果申请者为更新自己的技能而需要接受培训，他们将有机会获得贷款或赠款来支付培训和生活费用。它们的这些做法对我国的再就业工程无疑具有一定的借鉴意义。
    （二）青年就业启动项目

为使青年迅速完成向社会的过渡，适应工业社会的要求，人力资源开发部采取了一系列措施。①加拿大青年实习（YIC）项目。这一项目使青年在踏进社会前就有了工作经历，为青年积累工作经验、提高工作技能创造了机会。具体内容主要有五方面：根据劳动力市场的需要为青年提供就业和个人技能服务；允许学校与私有部门合作开发工作和学习项目，及时反映经济增长中的就业趋势；鼓励政府与工厂合作开发项目，保证不同部门的特殊需要；向那些为失业或待业青年提供有意义的工作经验的企业主提供基金；帮助失业者或找不到工作的毕业生获得相关的、有意义的工作经验，使其在劳动力市场获得立足点。②青年服务加拿大（YSC）项目。目的是为那些面临进入劳动力市场障碍的青年提供了工作机会，并通过社区组织设计和实施的服务项目，使青年不仅得到了当今劳动力市场必需的生存技能和工作经验，而且获得了宝贵的成就感和社区认同感。它是专为那些18岁至24岁间的离校或失业青年而设计的。每个项目一般持续6至9个月时间，有10—20名参加者。每个完成全部服务内容的参加者将获得2000加元的报酬。这一项目之所以有年龄限制，是为了防止青年学生为参加这一项目而辍学。③学生夏季工作行动（SSJA）项目。这一项目组织学生利用暑假时间"打工"。主要内容是为那些出于非营利目的、给学生夏季就业创造机会的私人机构和企业主提供工资津贴，让他们为初中或高中生提供工作场所，使学生有地方可去，有工作可做；为那些想在夏季开拓自己事业的学生提供无息贷款，提供创业咨询，举行创业讨论会和劳动营，讨论如何创业；促使学生在自己社区内开展夏季工作，加强政府和工商业的合作等。④信息（Information）项目。人力资源开发部认识到信息的及时获得对青年就业起着重要作用，因此设立了以下几种信息服务方式：青年资源网络网；开通青年信息免费热线；《青年联络》小册子，辑录加拿大政府200多个青年项目，可通过青年信息免费热线索要；青年信息展览会，通过展览会、会议、研讨会和遍及加拿大全国各社区的加拿大职业周行动来唤起人们对青年就业的重视，同时为青年提供信息。这些项目帮助学生走好踏向社会的第一步，对我国的青年就业具有很好的借鉴意义。
    （三）完善的公务员管理体制

一是严格公正的选人制度。《公务员任用法》、《加拿大人权法》、《官方语言法》、《公务员选用关系法》以及根据上述法律制定的各项规章制度，对加拿大公务员的权利和责任有明确的规定。公务员的任命和选用严格按照任人唯贤、唯才是举的原则，依照一系列有关方针政策及规章制度行事。国库委员会全面负责人力资源政策，公务委员会根据《公务员选用关系法》为政府各部制定公务员招聘选用标准，并协助各部进行培训和发展工作。公务员委员会作为从事选拔公务员的独立机构，维护着唯才是举、任人唯贤的原则。

二是强化培训，不断提高公务员的能力素质。公务员培训在加拿大社会的政治生活中发挥着重要作用。在加拿大公务员的培训始终与发展相结合，强调培训要促进个人发展，人员经过培训回到单位能够提高工作效率；培训与人力资源开发相结合，通过培训使员工的积极性、创造性得以充分发挥；培训与实际工作需要相结合，培训的课程内容以工作目标为标准，以员工的需要为内容，以工作实际为重点；培训与社会改革相结合，加拿大政府通过培训提高中下层公务员的决策能力和人员素质，改变公务员服务方式，以达到社会改革的要求。

三是注重领导人才和后备人才的开发。加拿大的政府部门、跨国企业和国际性组织等都高度重视人力资源的开发与管理的工作，他们认为在发展所需的资源中人的作用是首要因素，人力资源中最重要的是领导人才。领导人才肩负着制订政策，找出不同的工作方式并检验确定其后果，提供各项服务以及设计规划未来蓝图等重任。人力资源开发与管理的重中之重，必须让领导人才受过良好的培训，可以应付各种复杂的问题，协调多项工作目标，建立和发展重要的联系与合作，达成各项共识并组织实施战略任务。加拿大联邦的领导网络是一个新设立的机构，其职责在于增进、发展和支持加拿大公共行政管理部门的交替更新。领导网络的高层管理机构是由联邦部委的常务副部长组成的高官委员会，下面专门设立了“接班”行动协作组，其主要工作是协助联邦部委实施接班计划；领导网络开发组，其主要活动是开发和运行连接公务部门上下左右的网络，以促进领导们就公务部门交替更新所遇到的挑战进行交流。

四是有一整套严密科学、不断创新的绩效评估制度。加拿大的人力资源开发与管理，都是以绩效为核心，在各个环节诸如招募人员、定编定岗定员、选拔使用、工资奖金等都与所在部委、处室、人员的工作绩效密切联系。加拿大联邦和省一级都制定了非常详细的公务员职位分类体系，各级公务员都有明确的岗位职责，知识能力规范和绩效考核标准，对工作量和质量都有量化指标。录用人员、工资标准、升降、奖惩都有岗位分类分级相应的对照参数。同时他们不断创新管理办法。以多伦多市政府为例，近年来推行公务员队伍管理的新办法，主要包括了八个转变，即：从以组织为主向以市民为主转变、从岗位权力向领导技能转变、从以规章为主向以人为本转变、从独立行动向合作协调转变、从维持现状向不断变革转变、从过程管理向绩效管理转变、从中央决策向分散决策转变、从垄断向竞争转变等。安大略省公务培训中心每5年制定一个规划，向公务员推行服务的新理念、计划、措施和项目，提高公务员的创新思维和技能，促使公共管理的创新发展。
    三、对我国人力资源管理制度改革的启示
    （一）高度重视人力资源开发

人力资源是所有资源中最宝贵的资源，是积累和创造物质财富、开发和利用自然资源、发展国民经济、推动社会变革的主要力量。我国是世界上人口最多的国家，怎样把人的潜力充分挖掘出来，使我们的社会获得可持续发展，到21世纪中叶达到世界中等发达国家的水平，人力资源的开发利用是一个十分重要的课题。只有管理和开发好人力资源，国家才有持续发展的动力、生生不息的活力和厚积薄发的强劲生命力，社会才能不断进步和发展。我国人口众多，现代化建设和经济社会发展面临着巨大的人口压力，如何将人口负担转变为人力资源优势已经成为摆在当代中国面前的一个重要课题。我们要认真学习和借鉴加拿大人力资源开发管理的经验，高度重视并大力加强人力资源开发。首先应着眼国家长远发展和民族振兴，研究制定人力资源开发和管理的长期战略和总体规划，要把人力资源开发和管理工作纳入到国家发展总体战略之中，纳入到各级政府的重要工作日程来强力推进。其次是建立较为完备的法规体系，用以加强对人力资源的宏观调控，规范人力资源开发的市场行为，使人力资源利用做到有法可依、有章可循。
    （二）多元化推进人力资源开发

人力资源开发和管理涉及经济社会领域的各个方面，是一个庞大的系统工程。加拿大的人力资源开发工作，经过多年的发展建设和逐步完善，已经形成了政府主导、社会重视、全员参与的良性发展模式。我们要借鉴他们的有益经验，通过国家统筹、政府支持、社会协作的方式，多元化推进人力资源开发管理。一是加大政府投入。继续大力发展教育，人力资源开发和管理的主体既包括国家，也包括社会和个人。国家在人力资源开发管理中应继续加大基础教育部分的投资，这是提高全民族素质的根本和基本工程。二是充分发挥市场作用，调动企业、各类社会组织为人才施展才能提供舞台。提高社会人力资本投资，这主要是企业对职工教育与培训的投资，根据人力资本运营经验，要提倡企业与高等院校结合进行教育与培训，现阶段，要鼓励个人人力资本投资，在全社会营造重视人力资源，加强人力资源开发管理的良好氛围。三是提高人才中介服务机构专业水平。我国的人才中介服务在人力资源开发与管理工作中的作用不强，大部分职业介绍机构只能向供需双方提供一些信息，根本没有能力对人才进行评价和考核。一些咨询服务机构热衷于高价位的商业培训，为企事业单位提供的管理咨询收费高，质量不高。各级政府应加强管理和引导，提高人力资源中介服务的专业水平，推动我国人力资源开发工作不断进步。
    （三）吸收、引进先进的人力资源开发管理理念

在加拿大，人力资源是最有价值的资本已经成为全社会的共识，人们普遍认为一个部门、一个企业能否成功，归根结底取决于它促使职员尽职尽力、完成工作的能力。这一切又取决于对人才的态度，对人才的态度直接关系到能否引进各方面的人才，有了人才，政府才能更有效率，企业才能更有活力。这些理念值得我们很好地学习。全社会都应把重视人才、尊重人才，充分挖掘和利用人的潜能这一原则作为人力资源管理理念，政府管理部门要进一步解放思想，敢于突破创新；企事业单位的人力资源管理部门和人才中介服务机构要加强学习和研究工作，不断提高人力资源管理的专业工作水平，推动人力资源管理职业化的进程。
    （四）转变传统的人力资源管理方式

要转变我国的人力资源管理只重于招聘、职工合同管理等与部门或企业利益相关的事项而忽略人才成长的做法，关注社会需求和市场变化对人力资源开发管理提出的新要求、新挑战。以改革创新求发展，在具体工作中要有意识地引入市场经济的一些概念和作法。特别是发达国家包括加拿大培训方面的成功经验，与国际惯例接轨。不断提高人力资源管理技术、加快完善工作流程、广泛使用人力资源管理信息系统，提高电子化程度和工作效率，创建适合中国特点的“本土化”人力资源管理方式。
    （五）加快形成人力资源市场化配置机制

建立与发展劳动力市场，充分发挥市场供求、竞争等机制作用，让劳动者竞争合适的岗位，社会选择合适的劳动者，极大地提高用人效益，从而促进社会经济的高效化，这是建立社会主义市场经济体制，解放和发展生产力的客观要求。要提高人力资源的配置效率，体现人力资本的价值，只有通过劳动力市场的竞争才能实现。因此，要在国家宏观调控下，使市场调节在人力资源配置方面起主导作用，重塑市场主体，形成自由、平等、竞争的运行环境，加强劳动力市场机构和服务体系建设，建立促进劳动力市场机制健康运行的宏观环境。市场机制主张公平竞争，能为社会创造“能者上，庸者下”的用人机制；市场机制主张人才流动，将最适合的人力资源配置到最有利发挥其作用的岗位上，并促进人才竞争。我国现行人事档案制度以及户籍制度，限制了人才的流动与竞争，不利于形成人力资源配置的市场化与合理的人才竞争机制。要逐步改革现行户籍制度，打破户籍制度对人身的束缚，建立有利于人员流动的新的户籍管理制度，形成按居住地划分城乡人口、按职业确定身份的户籍登记制度。要打破城乡分割的管理体制，建立城乡一体化的劳动力市场。要建立面向城乡、面向全国、面向世界的区域性、全国性的各类人才市场体系，逐步实现人力资源配置的市场化。
    （六）大力强化培训在人力资源开发中的作用

当前，我们要多管齐下，一方面，要靠政府和社会各界大力支持与帮助；另一方面，主要靠企业真正重视，节约挖潜，筹措资金，搞好员工培训。同时，要利用财政杠杆促进培训机构的有序竞争，逐步由市场来配置培训资源。把培训作为生产经营或经济活动中的重要一环，按市场供求关系运行。在培训项目中要进行投入和产出的核算，力求做到培训效益的量化评估。培训课程要把组织需求和个人需求有机地结合起来，使培训对象有较大的选择余地，供需双方达成某种合同形式的契约关系。要鼓励各类院校的师资队伍面向经济建设、面向实际工作需要，做好培训需求调查，提高教学科研水平，采用新的培训方式方法，做到学以致用、学能管用。
    （七）把新的学术成果应用到人力资源开发管理中

加拿大政府领导机构的人力资源管理注重引入心理学，组织行为学理论，为此多伦多大学管理学院终身教授谢家琳博士为培训考察团做了专题报告。组织行为学应用于政府机构人力资源管理的目的就是要理解人在组织中的行为和心理，从而来影响人在组织中的行为和心理，预测人在组织中的行为和心理。加拿大的政府机构注重组织群体的沟通，特别是上下级有效沟通的许多方法很值得我们借鉴。谢教授关于文化与国际商务和全球化相关性的阐释，给了我们一个全新的视角，它通过国际比较分析说明了文化对社会资源分配规范的影响，文化对工作意义的影响作用、文化对权力使用的影响、跨文化沟通的模式。我国在招聘、引进和培养政府机构人员和提高组织效率方面都可以学习借鉴。但在引入借鉴过程中要特别注意两个方面：第一，现有的组织行为学理论大多源自西方，我们如何将其运用于国内，应慎重研究其跨文化的可行性和局限性。第二，在全球经济乃至社会一体化的背景下，我们要尽量克服文化排它性和文化优越感，而采纳文化协同共济的态度，即文化间的类似之处和差异之处同样重要，文化之间的平等和互补是成功管理文化多元性的关键。（刊发时有删节）
                   

培训团团长：国家发改委经济体制综合改革司副司长王强

执  笔  人: 周玉丰

团      员：（略）