经济体制改革信息

实施“公众全程监督政务”制度

加快由管理型政府向服务型政府转变

2004年6月1日，徐州市贾汪区正式实施“公众全程监督政务”制度，以“听政于民、监督于民、尽责于民”的新理念，探索构建一项“民主开放、公开透明”的政府长效工作机制，取得了较好效果。

一、“公众全程监督政务”制度的主要做法

 “公众全程监督政务”制度，通过“设定四个环节，构建四个机制”，了解民需，凝聚民智，尊重民意，引导群众参与政府决策，监督政府行政行为。

（一）四个环节

一是，实行“民意咨询”，为民主化决策提供新抓手。政府在出台经济社会发展规划、重大改革措施、重点投资项目、兴办为民实事工程等重大决策之前，把民情、民意作为决策依据，按照“从群众中来、到群众中去”的原则，有关部门拿出初步决策意见，开展民意咨询活动，充分听取正反两方面的意见。自2004年6月以来，贾汪区围绕民计民生等100多项事务，开展了16次民意咨询活动，开门对话纳谏60多场，参与受益人数4万多人，共征求意见和建议239条，采纳105条。大寨河改造工程中，为解决失地群众的安置问题，贾汪区有关部门反复听取各方面的声音，12次修改完善相关方案，最终形成政府满意、群众赞成的实施意见。在确定2006年政府实事工程项目的决策中，贾汪区委区政府改变了以往的决策方式，把拟定的实事项目交给区领导班子成员分头带到群众中去，与群众面对面的零距离交流，直接问计于民，给群众优先发言权，得到了广大群众的一致拥护。

二是，实行“民代听政”，为群众参政议政提供新载体。过去区政府常务会议很神秘，普通群众没有机会参加。从2004年下半年开始，贾汪区政府推行开门决策，凡涉及广大群众关心的热点、难点问题，均邀请能够代表利益关系群体的人大代表、政协委员、群众代表和有关专家参与讨论，列席政府常务会议、区长办公会议等决策会议，民众代表的意见直接影响决策，在源头上实施了最大限度的民主。截止目前，共有9次区政府常务会议、2次区长办公会议，邀请了20位群众代表列席，并请他们就相关问题发表意见。2005年4月16日，第31次区政府常务会议重点研究督公湖除险加固工程方案，有的群众代表建议能否缩小原定库容面积，尽量少占用或不占用耕地，对那些无固定收益的土地也要给予明确的说法。会后，根据群众意见，政府在最终决策时采纳了这项建议，老百姓十分赞成，几千万元的工程，涉及到400多户群众的利益，没有一户上访。这种关口前移、提前化解矛盾的做法，提高了政府决策的科学性、合理性。

三是，实行“民众质询”，为修正政务偏差提供新渠道。将群众普遍关心、存有疑惑的关系全区发展、民生疾苦和群众利益的政策执行情况，通过召开群众质询会的方式，组织政府领导、职能部门负责人与群众沟通，面对面接受民众质询。按规定，对群众的质询事项，被质询人必须当面答复，对群众提出的一般性问题，要求现场答复解决。现场不能答复或解决的，要列出解决计划、明确责任人、承诺解决限期。自该项制度实施以来，贾汪区已成功召开了5次大型民众质询会、9次民众事务调处会，围绕软环境建设、房屋拆迁、环境治理、网吧整治、医疗市场整顿、社会治安等一些议题，群众代表对34家责任单位进行了面对面地质询，责任单位主要负责人当场答复，并对责任单位承诺办理情况进行督查。群众质询的有线电视安装、小街巷整治等107个问题已有效解决，达到了预期目的，群众满意率达98％以上。目前，贾汪区政府各职能部门普遍感到“民众质询”有震撼力，普遍认为，群众质询的问题都明摆在那里，单位负责人必须当面作出详细的说明解释，答复不过关就不予放行，这比发通知、罚款、上级批评等手段下的办事效率高多了。

四是，实行“民调评价”，为提升执政能力提供新平台。在重大决策执行前后，广泛引入民意调查机制，围绕经济社会各方面情况进行调查分析，为政府决策提供参考。重大决策执行后，在上级验收或专家验收的基础上，邀请群众代表参与决策执行结果的验收，对政府决策的落实情况进行评价。邀请社会独立的民意调查机构，通过科学的调查分析，评判政府部门的工作。同时，积极发挥新闻媒体的作用，在《贾汪新闻》内刊上设置“回音壁”栏目，把群众反映的问题、解决的措施、办理的结果予以刊登，接受群众监督；在网上开设“公众监督”网页、“区长信箱”和“社情民意信箱”，接受群众的意见和投诉。开展民调评价以来，共受理投诉和征求意见194件，已全部给予答复、解决和处理，使群众有了充分的话语权、评判权，使原来带有疑虑、容易引发矛盾的问题得到及时有效解决。

（二）四个机制

一是构建了一个自主运行的机制。整个制度框架包括两个方面：一方面在监督上，主要是明确监督的方式方法、监督的范围和职责，明确政府领导干部在行使使政务时，该怎么做、不该怎么做；另一方面在群众的参与管理上，主要是请群众有序地参与政务。两个方面相配套，加上有一个监督机构来执行落实，就形成一个自主运行的循环系统。

二是构建了一个监管分离的权力制衡机制。没有制约的权力必然导致腐败。实施此项制度的一个主要目的就是发挥群众力量，形成制约机制，把政务的管理权和监督权更好地分离，使权力相互制衡，由同体监督向异体监督转变，由事后监督向全程监督转变，由垂直监督向水平监督转变，从而改善政治生态环境。

三是构建了一个自我化解矛盾的机制。基层的一些社会矛盾，往往是因为群众反映问题的渠道不够畅通，得不到及时有效的解决，造成简单的矛盾演变成复杂的矛盾，单一的矛盾演变成复合型的矛盾，对事的处理演变成人与人之间的“呕气”，解决起来难度加大，从而引发上访甚至群体性事件。实施“公众全程监督政务”制度，一方面有了群众的全程监督，可以及时发现差错和启动纠错程序，减少干部失误和腐败；另一方面提高了政府的透明度和公信力，对群众反映的问题解疑释惑，消除误解，成为政府与群众之间沟通的桥梁。这样，使大量的矛盾和问题解决在基层，化解在萌芽状态。

四是建立长效机制，为制度建设置入新推力。2005年以来，贾汪区专门就“公众全程监督政务”制度实施后出现的新情况、新问题进行了认真研究，并作了进一步的修订和完善，相继出台了《民意咨询制度》、《民代听政制度》、《民众质询制度》、《民调评价制度》和《民众事务调处制度》等一系列配套的规章制度，成立了领导小组，加强了对该项工作的组织领导。各部门也相继出台了“首问负责制、服务承诺制”、“四公开、一提高制度”等为主要内容的管理规定，为制度的深入实施奠定了坚实基础。2005年6月，经区委常委会研究，设立“公众全程监督政务”办公室，与区委、区政府督查室合署办公。

    二、实施“公众全程监督政务”制度的效果

 “公众全程监督政务”制度的出台和实施，提高了政府工作的透明度，为社会各界参与政府决策构建了新的平台，取得了明显的社会效益。

一是民主的氛围更加浓厚，政府少了失误。在实行“公众全程监督政务”工作中，充分体现出民主集中制原则，对重大决策，严格按照规定程序，集体研究讨论，分工负责落实，政府内部民主空气更加浓厚，工作关系更加融洽。由于政府开门行政，民主理政，增强了工作的开放度和透明度，政府决策的失误和偏差大幅减少，群众的信任度越来越高。这种制度本身使老百姓的经济负担没有增加，区财政负担没有增加，人员编制没有增加，相反却大大降低了政务运行成本，减轻了财政负担，提高了办事效率。从活动开展到2005年底，一年半的时间里，政府各职能部门就制定并落实各类整改措施近3000项，简化办事程序、缩短办事时限的有1500多项，政府部门审批事项提前办结率从制度实施前的56%提高到现在的86%。最明显的变化在于群众对机关作风的满意度有了很大提高，据民意调查，有86.6%的人认为机关工作人员服务态度好，87.5%的人认为首问负责制和一次性告知制等执行得好。

二是发展的势头更加迅猛，群众得了实惠。“公众全程监督政务”制度的实施，使干部普遍感受到了压力，思想上有震动、言行上有触动、作风上有推动，增强了责任意识，激发了工作活力。贾汪区上下紧紧围绕“年年晋位、事事争先”的总体目标，招引大项目、培育大产业、实现大投入、带动大发展，经济发展实现了从低谷崛起，再创辉煌。2004年全区财政收入、固定资产投资等主要经济指标与2002年相比均实现翻番，综合考核进入徐州市第一方阵。2005年，全区共开工建设500万元以上工业项目138个，完成投资22亿元，其中1000万元以上项目63个，完成投资18.7亿元；财政收入完成40018.0万元，一般预算收入完成18235.8万元，同比分别增长33.8％和30.5％，增幅居徐州市六县五区之首。人民群众是经济发展的直接受益者，今年以来，我们通过建市场、办企业等多种措施，新增就业岗位1万个。

三是安定团结的局面更加稳固，社会多了和谐。“公众全程监督政务”制度带动了群众参政议政的积极性，增强了政府与群众的互动交流。如今，这项制度在已成为贾汪区社会矛盾的“减压阀”和“缓冲器”。群众有不满意的事，可以让相关部门领导走向前台，在公众的注目下承诺解决。截止2005年底，全区在民众质询环节累计受理群众反映的问题526个，使“政务梗阻”得到及时疏通，群众信访量大幅下降。据统计，2005年与2004年相比，全区社会信访量减少了32％。

贾汪区“公众全程监督政务”制度作为一种全新的行政理念，在社会上产生了广泛影响。但这项制度和其他任何新生事物一样，还需要进一步健全和完善。目前最突出的问题有两点，一是整体制度设计尚不完备。如何使之成为一项基本的工作制度长期坚持执行下去，并做到与时俱进，不断创新，还需要在政府行政管理体制改革方面不断探索。二是群众代表的参政、议政能力有待进一步提高。如何引导更多的群众更广泛地参与政府决策，如何保障群众代表的“代表性”，使之能够公平、公正地反映大多数群众的意愿，还需要结合多项改革的深入，不断探索。