宁波市江北区作为国家农村一二三产业融合发展试点示范区（县）和国家农村集体产权制度改革试点区（县），深入贯彻国家乡村振兴战略，积极探索农村宅基地“三权分置”模式，有效整合农村劳动力、闲置宅基地和乡村旅游三类资源，努力实现农民增收、农村经济发展和农村产业转型，取得了初步成效，成功入选浙江省休闲农业与乡村旅游示范区（县）。
一、主要做法
围绕宅基地资源利用率低下、农村产业发展用地指标紧等问题，江北区提出农村土地“三权分置”，将农村宅基地权利由原来的“两分法”，即虚置的土地集体所有权和村民使用权，进一步细分为宅基地所有权、资格权、使用权。总体按照落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权的思路推进改革，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。主要探索了以下三种模式：
（一）农宅使用权“委托开发”模式。比较典型的如甬江街道畈里塘村，该村由畈里塘、对江沈、徐江岸新屋、徐江岸老屋4个自然村组成，占地面积0.93平方公里，总户数560户，本村人口1250人，村民人均收入约3万元，村集体可用资金751.8万元。该村虽然位于城区街道，但处于庄桥军用机场附近，农田与宅基地都处于闲置或低效利用状态且影响城区环境。该村采用“村收集、街道流转、工商资本投入、村民收租”的模式，将使用权统一流转到村集体，村集体对村内约3000平方米的宅基地和2500亩土地进行综合整治将土地委托给宁波达人旅游开发有限公司，用于建设、运营产业项目。委托期间，街道对企业和村履行委托开发协议进行监管，负责每年统一收取收益金；村民依据居住权获取相应收益金，目前按照15元/平米*月（每年提高1元/平米*月)价格进行出租。
（二）农宅使用权“合作开发”模式。比较典型的如洪塘街道上沈村，该村占地面积1平方公里，共有住户242户、本村人口525人，其中耕地面积880亩，村级经济收入407万元，村级可用资金257万元，村民人均收入2.35万元。该村由于城市规划未覆盖，村民宅基地和村集体办公用房、公用设施长期处于闲置或低效利用。该村采取“村整合、企业开发、村民入股”的模式，将880亩土地使用权、17户农宅、3家“低小散”企业整村流转到街道，街道腾出了约2500平方米发展空间，并与大美儿童公司达成合作，打造全国首家亲子田园综合体项目。街道计划成立农村资产经营管理中心，与大美儿童等社会资本投资签订投资协议，社会资本以农宅建设、装修、经营进行入股，对闲置农宅进行统一包装、经营，项目收益由社会资本和合作中心按一定比例分配，合作中心再对入社村民按股分红和交付租金，实现村民、合作中心、投资人三方共赢，目前按25元/平米*月对村民交付租金（每3年增加1元/平米*月）。
（三）农宅使用权“回收”模式。比较典型的如慈城镇南联、毛岙两村，南联村占地面积1.8平方公里,共有村民256户，人口631人，村级可用资金24.2万元，村民人均收入26053元；毛岙村占地面积1.6平方公里,共有村民167户，人口390人，村级集体可用资金70.9万元，村民人均收入30128元。南联、毛岙两村由于位于山区，在地理位置、交通条件、基础设施等方面都相对处于劣势，且存在较多“一户多宅”、“空宅”等情况。该村按照“村民退出、村集体回收、整体改造运营”的模式，将美丽乡村建设与宅基地制度改革相结合，对美丽乡村进行总体规划，系统梳理“一户多宅”、村民进城迁移的“闲置”、“空闲”宅基地，对部分“闲置”宅基地使用权进行回收。同时，村集体根据规划将村民退出的宅基地进行拆除、改造，根据相关规划转为产业用地，用于建设乡村旅游项目，进行整体旅游环境打造，统一规划景点，引入高端民宿等新型产业业态。
二、经验启示
（一）开展房屋确权工作是农村宅基地使用权流转的前提条件。江北区是全省农村土地承包经营权确权登记颁证12个试点县(市、区)之一，目前已全面完成土地测量，合同签订率达96%以上，对化解近郊农村土地确权难方面进行了有效破解。在农村宅基地流转前，通过宅基地确权，一方面可以有效解决农村集体土地权属纠纷，依法确认农民土地权利，解除村民对于宅基地使用权流转的后顾之忧，切实维护农民权益；另一方面，对于存在一户多宅、违法建筑、超量多占等情况可以进行有效遏制，提高村集体土地利用效率。
（二）一二三产业融合发展是推进闲置土地盘活利用的有效出路。近年来随着国家鼓励一二三产业加快融合发展，社会资本大量涌入农村，投身农旅开发热情高涨，但由于在农旅产业开发过程中往往会遇到规划空间不足、建设用地指标少、用地政策不够灵活等瓶颈，成为乡村产业振兴的最大阻碍。同时，农村面临宅基地退出机制不畅、宅基地资源利用率低下等问题，大量土地资产处于闲置状态。通过“三权分置”方式，采用农宅使用权“委托开发”、“合作开发”、“回收”等模式激活宅基地使用权，推进农村一二三产业融合发展，既可以有效提升闲置土地盘活利用，同时能加快推进农村产业振兴和农村经济发展。
（三）村集体、街道（镇）在农村宅基地使用权流转中起到重要衔接作用。一方面，由于农村闲置宅基地在空间和所有权上往往处于分散状态，通过单户或几户分散流转，土地利用效率比较低下也无法满足社会资本需求；另一方面，很多村民对土地流转的具体程序并不了解，也不可能直接与社会资本进行洽谈合作。基于以上两方面考虑，要求村集体、街道（镇）在进行农村宅基地流转时充当村民与社会资本之间的桥梁纽带，对宅基地流转方式、流转效益进行统筹谋划考虑，通过统一集中村庄资源，代表村民与社会资本进行对接。
（四）实现村民与社会资本共赢是农村宅基地使用权流转的关键环节。宅基地使用权流转最终目的是通过整合闲置土地资源，引进社会资本参与开发，促进农村一二三产业融合发展，实现农民增收、农村经济发展和农村产业转型。因此，宅基地流转必须在切实保障农民权利和利益不受损害的前提下，吸引社会资本参与进行。通过“三权分置”模式，将宅基地所有权、资格权、使用权分离，首先保证了农村宅基地归集体所有，宅基地上物归村民所有。通过将宅基地使用权转让给企业进行运作经营，可以发挥其专业性，有效盘活利用闲置宅基地，充分发挥资产增值功能。村民可以通过收取租金、股份分红、实现就业等方式，最终使得村民的收入水平增加。
（五）因地制宜探索不同模式是成功盘活利用农村闲置宅基地的主要因素。江北区农村闲置宅基地使用权三种不同流转模式是根据不同村庄具体实际在实践中不断探索的结果。首先从流转方式来讲，甬江街道畈里塘与洪塘街道上沈村因为辖属城区街道，村民多数仍居住在当地，因此主要是采取“委托开发”和“合作开发”模式，规定了一定的流转年限，流转年限到期后，土地仍可归村民使用；慈城镇两村属于山区村，且多是“一户多宅”、村民进城迁移的“闲置”宅基地，因此采取的是“回收”模式。其次，从土地运作经营方式来讲，甬江街道畈里塘村民以收取固定租金为主，因此具体运作以企业为主进行运营，街道和村以监管为主、介入不多；洪塘街道上沈村村民以收取租金和股份分红为主，因此街道计划成立农村资产经营管理中心，以企业为主、合作中心为辅进行运作；慈城镇两村直接通过一次性回收方式闲置宅基地，村集体在改造、建设、招商上均进行了深度参与。
全国农村经济动态监测点宁波市发展改革委