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“十四五”规划《纲要》解读文章之31|实施就业优先战略

发布时间:2021/12/25
来源:规划司
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  就业是最大的民生。《纲要》把实施就业优先战略作为增进民生福祉的重要任务,提出了下一阶段就业工作的总体目标、指导思想、主要任务和政策措施,是做好“十四五”时期就业工作的行动指南。我们要深刻领会和贯彻落实《纲要》精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入实施就业优先战略,健全有利于更充分更高质量就业的促进机制,扩大就业容量,提升就业质量,缓解结构性就业矛盾。

  一、“十三五”时期的主要成就

  “十三五”时期,面对错综复杂的国内外形势,特别是新冠肺炎疫情的严重冲击,党中央、国务院始终坚持以人民为中心,把就业摆在经济社会发展的优先位置,坚持实施就业优先政策,制定了一系列稳定扩大就业的政策举措,5年间就业大局基本稳定,就业各项工作成绩显著。

  (一)就业形势长期保持平稳

  2016—2020年,全国城镇新增就业累计达到6564万人,比“十二五”时期增加133万人,增长2.1%。全国城镇登记失业率保持在3.6%—4.24%之间,实现5%的规划目标。2020年以来,面对突如其来的新冠肺炎疫情,各地各部门全力做好“六稳”工作,落实“六保”任务,城镇调查失业率从年初的6.2%持续回落至年底的5.2%。劳动力市场求人倍率稳定在1以上,供需实现基本平衡。

  (二)就业结构持续优化

  “十三五”时期,我国产业、城乡、区域就业结构不断优化。第三产业就业比重逐年提高。城镇就业占比年均提高约1.2个百分点,农村劳动力转移就业取得积极成效。中西部地区城镇就业增长对全国的贡献率超过50%,农民工流向中西部地区的数量和占比均显著增加,区域间就业机会更加均等。

  (三)就业质量稳步提升

  “十三五”时期,劳动者收入水平持续上升,全国居民人均可支配收入由23821元增至32189元,实现了比2010年“翻一番”的目标。2016—2019年,全国企业劳动合同签订率均维持在90%以上,平均签订率比“十二五”时期提高了1.8个百分点。建成世界上规模最大的社会保障体系,基本医疗保险覆盖人数超过13亿人,基本养老保险覆盖近10亿人,失业保险参保人数比2015年增加4363万人。劳动人事争议多元处理格局基本形成,调解仲裁制度机制逐步健全,根治欠薪取得积极进展,劳动关系更加和谐。

  (四)创业带动就业能力不断增强

  “十三五”以来,我国大力实施创新驱动发展战略,深入推进“放管服”改革,实施大规模减税降费,推动大众创业万众创新走深走实,不断优化创业环境,有效激发了市场活力和社会创造力,创业带动就业动能持续释放。全国新登记市场主体年均增长约10%,新登记注册的大学生创业年均增长超过9%。全国返乡入乡创业人员总数近900万人,带动就业超过3500万人。

  (五)重点群体就业工作扎实推进

  党中央、国务院高度重视重点群体就业工作,持续加大政策支持力度,重点群体就业得到较好保障。高校毕业生就业渠道不断拓展,初次就业率持续稳定在77%以上,总体就业率达到95%左右,向社会累计输送人才超过4000万。农民工就业总体稳定,2020年农民工总量达到2.86亿人,劳动保障权益维护稳步推进,社会融合程度不断提升。退役军人就业工作成效明显,安置制度不断健全,就业创业稳步推进,教育培训不断强化。

  (六)就业服务能力显著增强

  “十三五”时期,我国持续加强就业服务能力建设,就业服务水平不断提升。覆盖城乡的就业公共服务体系更加健全,每年为8000万劳动者、5000万用人单位提供服务。人力资源市场体系不断完善,市场秩序日渐规范。建立并推行终身职业技能培训制度,开展企业新型学徒制培训,实施职业技能提升行动,每年开展的政府性培训超过1500万人次。

  二、面临的主要问题

  “十四五”时期,就业领域矛盾和问题依然复杂严峻,人口和经济结构加快转变,国际产业链深入调整,新一轮技术革命和产业变革持续推进,世界经济格局和外部经济环境不确定性等对就业产生广泛而深刻的影响甚至冲击,就业总量压力和矛盾并存,重点地区、重点行业、重点人群失业风险有所上升。

  (一)就业需求向城镇集中,就业总量矛盾仍然存在

  初步测算,到2025年我国劳动年龄人口和劳动力数量将分别维持在约8.7亿、8.03亿左右的高位。预计“十四五”时期,每年高校毕业生、中职毕业生等需在城镇就业的新成长劳动力达1500万人左右,加上1000万左右城镇失业人员以及年均200多万的新增农村转移劳动力,促进就业任务异常繁重。

  (二)人口老龄化加速,劳动力供给面临冲击

  当前,我国人口老龄化速度呈加快趋势。受其影响,我国劳动年龄人口的数量和占总人口比重将持续下降,劳动年龄人口的平均年龄将不断提高,大龄劳动力数量和所占比重将持续上升。大龄劳动力接受新知识、新技术的能力较弱,职业转换能力差,一旦失业很难实现再就业。同时,青年劳动力的减少将进一步加剧结构性就业矛盾,也会带来劳动力市场活力不足、创新意识减弱等问题。

  (三)劳动者技能水平有待提高,结构性就业矛盾更加突出

  受技术迭代和产业转型升级加快的影响,技术技能用工需求转换也将加速,人力资源培养培训结构滞后于经济社会发展需求的问题进一步显现。“十四五”时期,劳动力供求不相适应的结构性就业矛盾更加突出。一方面,技术创新、产业创新、商业模式创新产生大量人才需求,创新人才、技术工人等长期短缺。另一方面,人工智能等技术的逐步成熟和广泛应用,将更大规模地替代现有就业岗位。同时,新岗位对劳动者提出了更高的要求,低技能劳动者面临转岗就业难的问题。

  (四)就业政策体系仍需完善,就业服务水平亟待提升

  当前,部分劳动制度与经济发展需求不适应、与人民日益增长的美好生活需要不匹配的问题依然存在。新产业新业态从业人员、灵活就业和新就业形态人员的劳动保障机制、用工争议调解机制等仍有待进一步健全。就业政策和公共服务领域仍存在地区分割、城乡分割、部门分割的情况。“进城”和“下乡”人群的薪酬保障、劳动权益维护、公共服务均等化等需加快推进。

  总的来看,尽管就业领域面临诸多风险挑战,但“十四五”时期,我国仍处于重要战略机遇期,经济社会已进入高质量发展阶段,新型城镇化、乡村振兴等孕育巨大发展潜力,创新创业热潮涌动,市场活力和创造力加速释放,新的就业增长点不断涌现,为实现更加充分更高质量就业提供了重要支撑。一是经济稳中向好的趋势没有变,稳定促进就业基础坚实。我国经济具有韧性强、回旋空间大的特点,长期建设积累了雄厚的物质基础,超大规模市场和内需潜力巨大,“十四五”时期,经济运行将继续保持在合理区间,就业长期稳定的基础没有变。二是新一轮科技革命和产业变革逐步深入,就业新动能加速形成。新技术加速应用带动数字经济、平台经济等新产业新业态迅猛发展,拓展了就业新领域,创造了大量新兴就业机会,催生出许多新岗位新职业,成为劳动者拓宽就业渠道、实现就业增收的重要途径。三是服务业快速发展,就业“蓄水池”作用更加突出。随着服务领域持续深度开放,我国服务业将保持较快增长态势,信息、科技等服务业加速兴起,旅游、文化、体育、健康、养老等幸福产业升级壮大,为劳动者就业提供了更多样的选择。四是区域发展格局日趋优化,就业空间结构更加均衡。随着国家重大区域发展战略深入实施,新型城镇化、乡村振兴加快推进,区域发展格局将不断优化,协调性有所增强,中西部和东北地区就业承载力将不断提升,城镇乡村就业创业机会将越来越多。

  三、做好“十四五”时期就业工作的主要举措

  “十四五”时期,做好就业工作必须深入实施就业优先战略,全面强化就业优先政策,坚持经济发展就业导向,扩大就业容量,提升就业质量,促进充分就业,缓解结构性就业矛盾,防范化解失业风险,努力实现更加充分更高质量就业。

  (一)持续加强就业优先导向的宏观调控

  把稳定和扩大就业作为经济社会发展的优先目标、经济运行合理区间的下限、宏观经济政策的核心考虑,创新和完善宏观调控方式,充分发挥劳动力市场信号作用,根据就业形势变化,及时调整宏观政策取向。强化财政、货币、产业、投资、区域等政策对就业的支持,健全就业政策与其他宏观经济政策协调联动机制,强化重大政策、重大规划、重大工程、重大项目就业影响的评估。

  (二)不断增强经济发展创造就业岗位能力

  培育壮大接续有力的就业新动能,抓紧清理调整不适应新产业新业态新就业形态发展的限制性政策,大力发展数字经济,创造更多新的经济和就业增长极。加快推动传统行业数字化转型,开发更多高质量就业机会。有序引导劳动密集型制造业梯度转移,促进产业结构层次低的地区加快转型升级步伐,壮大县域经济和乡村产业,提高重点地区就业承载力。完善促进消费体制机制,大力发展社区家庭服务业和消费服务业,优化民营中小微企业发展环境,提升金融服务实体经济能力,形成经济增长与扩大就业的良性循环。

  (三)更大力度激发创业带动就业活力

  深化“放管服”改革和商事制度改革,不断降低市场准入门槛和制度性交易成本。完善创新创业政策支持体系,为初创实体提供场地支持、租金减免、创业补贴等扶持,积极拓宽创业企业投融资渠道。打造一批优质返乡创业产业园和聚集区,推动返乡入乡创业高质量发展。强化创业服务,加强双创示范基地建设,打造开放式、全生态、产业化的创业孵化体系。推进创新创业资源开放共享,畅通创业带动就业的链条。

  (四)全面提升劳动者就业创业能力

  加快高等教育改革,构建人才培养培训与产业需求相衔接的预测预警机制,培养更多急需人才。充分发挥企业在技能培训中的主体作用,广泛开展新业态新模式从业人员技能培训,普及“互联网+”等新型培训模式,全面推行企业新型学徒制,推动培训链与产业链深度融合。深化职业教育改革,完善技工院校和中等职业学校支持政策,健全技能人才培养、使用、评价、激励机制,畅通技能人才职业发展通道。支持建设一批以就业为导向的示范型公共实训基地,提升对重点行业、重点群体、紧缺工种的公共实训能力。

  (五)加快完善重点群体就业支持体系

  拓宽高校毕业生市场化社会化就业渠道,鼓励小微企业吸纳高校毕业生就业,扩大基层服务项目、应征入伍等招聘招募规模。为高校毕业生提供不断线的就业服务,开展专项能力培训和精准帮扶。健全劳动力跨区域对接协调机制,推动农村劳动力转移就业。落实农民工就业创业政策,支持更多农民工就地就近就业和返乡入乡创业。加强农民工的专项技能培训、就业创业培训,支持企业开展以工代训,切实提升农民工职业技能和就业创业能力。对接创新驱动战略、可持续发展战略和军民融合战略,协调各方资源,培育更多退役军人就业增长点。落实退役军人优惠扶持政策,健全退役军人就业保障制度,强化针对性就业创业服务。

  (六)进一步优化就业公共服务体系

  深化劳动力要素市场化配置改革,推进户籍制度改革,逐步打破城乡、地域、行业分割和身份、性别歧视,加强统一开放、竞争有序的人力资源市场体系建设。统筹城乡就业政策,加快推动就业公共服务均等化,推进农民工在就业地平等享受就业服务,完善城乡和区域间的社会保障衔接机制,促进劳动力城乡双向流动,持续打造覆盖全民、贯穿全程、辐射全域、便捷高效的全方位就业公共服务体系。

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