人口老龄化是社会发展的重要趋势，也是今后较长一段时期我国的基本国情。党的十九届五中全会明确提出实施积极应对人口老龄化的国家战略，《纲要》进一步以此作为标题单独设立章节，把制定人口长期发展战略，优化生育政策，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展等，作为“十四五”时期经济社会发展的重要任务，明确提出推动实现适度生育水平、健全婴幼儿发展政策、完善养老服务体系等重要举措。

　　一、“十三五”时期发展基础和主要成就

　　“十三五”时期，我国老龄化程度不断加深，60岁及以上老年人口在2018年首次超过0—15岁少儿人口，对国家发展全局和亿万百姓福祉都有深刻影响。以习近平同志为核心的党中央总揽全局，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的机遇，做到及时应对、科学应对、综合应对，推动老龄事业改革发展和为老服务体系建设取得重要进展。

　　（一）顶层设计不断优化完善

　　2019年，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，明确了短期到2022年、中期到2035年、长期到本世纪中叶，我国积极应对人口老龄化的战略目标，从财富储备、人力资源、物质服务、科技支撑、社会环境五个方面明确了我国应对人口老龄化的制度框架。“十三五”期间还印发实施《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《关于推进养老服务发展的意见》《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》《关于促进养老托育服务健康发展的意见》等高层级综合文件，并出台土地保障、税费优惠、融资支持等针对性专项政策。标志着我国积极应对人口老龄化事业进入新的起点。

　　（二）老年权益保障更加有力

　　2018年，《中华人民共和国老年人权益保障法》进行了第三次修订，为老年人提供坚实的法律制度保障。老年人福利补贴、关爱服务等制度建立健全，老年人高龄补贴、困难补贴、护理补贴制度实现省级全覆盖，农村留守老年人关爱服务工作机制不断健全完善，农村高龄、独居、孤寡、空巢留守老年人探访制度全面建立。全国所有省份均已出台针对政务服务、健康保健、交通出行、商业服务、文化休闲、维权服务等方面的老年人社会优待政策。

　　（三）老年健康水平持续促进

　　“十三五”期间，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》颁布执行，对老年人保健事业做出明确规定。《“健康中国2030”规划纲要》对健康老龄化作出系统部署，《“十三五”健康老龄化规划》《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》《关于深入推进医养结合发展的若干意见》《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》等提出具体要求，推动建立综合连续、覆盖城乡的老年健康服务体系。各地为65岁以上老人建立健康档案，并提供每年一次的免费健康体检，对老年人进行健康指导和慢性病综合干预，老年人健康医疗服务逐步下沉到社区和家庭。

　　（四）服务产品供给有效扩大

　　“十三五”期间，中央和地方不断加大财政投入力度，强化土地、住房、财政、投资、融资、人才等要素保障，各类养老服务机构和设施达到25万个，养老床位823.8万张，护理型床位占比呈增长趋势，服务供给能力持续加强。履行政府兜底保障职责，健全基本养老服务体系，加强公益性养老机构建设，深化公办养老机构改革，通过社区养老服务驿站、社区嵌入式养老机构，为特困及失能、失智、高龄、空巢老年人等重点群体提供养老服务。出台《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》，启动智慧健康养老产业发展行动计划，推动康复辅具、养护服务向智能化发展。

　　（五）精神文化生活日益丰富

　　印发实施《老年教育发展规划（2016—2020年）》，由政府、行业举办的老年大学面向社会开放，社区教育的发展推动了老年教育进社区、进家庭。截至2020年12月，我国共建成28所省级老年开放大学，全国有超过7万所老年大学和老年学校，老年在校学员和参与线上教育的学员超千万人。各类面向老年人的康养、文旅、康体等服务和产品不断发展，老年在线文娱和消费的参与度不断提升。

　　（六）社会环境建设全面加强

　　印发实施《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》，在适老居住环境、适老出行环境、适老健康支持环境、适老生活服务环境方面提出具体举措。《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》要求各地在老旧小区改造过程中实现加装电梯、坡道以及家庭适老化改造，明显提升了老年人的居住质量。同时，加强软环境建设，通过政策引领、文化宣讲、志愿服务、评选表彰等举措弘扬敬老养老助老的社会风尚，形成了良好的敬老尊老社会氛围。

　　二、“十四五”时期发展形势和挑战机遇

　　我国是当今世界老年人数最多的国家，2019年底已有60岁及以上老年人口2.54亿，预计“十四五”末期将突破3亿人，占总人口比重超过20%，由轻度老龄化转入中度，在2035年前后突破4亿人，进入重度老龄化阶段。同时，全面两孩政策实施迎来生育小高峰后，受育龄妇女减少、养育成本提高等多重因素影响，近年来新出生人口逐步回落，我国人口发展正经历着从数量压力到结构性挑战的历史性转变。

　　人口老龄化将给经济社会发展带来3方面挑战：一是劳动年龄人口的减少，大龄、老龄劳动者的增多，将影响潜在经济增长率和高质量发展；二是全社会用于社会保障、医疗及其他福利性支出不断增长，老年人照护服务等需求持续增加；三是养老育幼需求持续增加，增大家庭压力和负担，降低家庭抗风险能力，进而影响社会稳定和中华传统文化传承。

　　挑战虽然严峻，但也存在诸多发展机遇：一是有利于促进老年产品和服务消费，壮大银发经济，形成经济发展新动能；二是有利于不断发展壮大养老保险基金和丰富商业保险，为资本市场带来长期稳定的资金来源，促进多层次资本市场健康发展；三是有利于推动企业寻求资本和技术创新，提高全员劳动生产率，助推产业升级实现。面对人口老龄化，我国具备坚实的物质基础、充足的人力资本、深厚的孝道文化和后发优势，我们完全有条件、有能力、有信心有效应对。

　　三、“十四五”时期总体要求和任务举措

　　实施积极应对人口老龄化国家战略，事关国家发展全局，事关百姓福祉，是践行党的初心使命、坚持以人民为中心发展思想的重要体现，是维护国家人口安全和社会和谐稳定、实现第二个百年奋斗目标的重要考量，是推动高质量发展、加快构建新发展格局的重要举措，对“十四五”和更长时期我国经济社会持续健康发展具有重大和深远的意义。

　　（一）总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，以供给侧结构性改革为主线，立足新发展阶段，坚持新发展理念，构建新发展格局，正确把握人口发展大趋势和老龄化规律，着眼国家发展全局和亿万百姓福祉，抓住重要窗口机遇期，构建管长远的制度框架，制定见实效的重大政策，不断充实国家和居民的财富储备，充分挖掘劳动力有效供给潜能，逐步扩大适老产品和服务供给，显著增强科技支撑和服务能力，加快构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境，走出一条中国特色应对人口老龄化道路，确保经济社会发展始终与人口老龄化进程相适应。

　　（二）任务举措

　　《纲要》明确提出“十四五”时期实施积极应对人口老龄化国家战略的重点举措是“制定人口长期发展战略，优化生育政策，以‘一老一小’为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展”。

　　1.推动实现适度生育水平。一是完善生育支持政策。增强生育政策包容性，推动生育政策与经济社会政策配套衔接，减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力。完善幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料等政策和产假制度，探索实施父母育儿假。二是做好公共服务保障。改善优生优育全程服务，加强孕前孕产期健康服务，提高出生人口质量。建立健全计划生育特殊困难家庭全方位帮扶保障制度。三是强化人口决策支撑。改革完善人口统计和监测体系，密切监测生育形势。深化人口发展战略研究，健全人口与发展综合决策机制。

　　2.健全婴幼儿发展政策。一是增强家庭照护能力。加强对家庭照护和社区服务的支持指导，增强家庭科学育儿能力。二是扩大托育服务供给。发展普惠托育服务体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系。严格落实城镇小区配套园政策，积极发展多种形式的婴幼儿照护服务机构，鼓励有条件的用人单位提供婴幼儿照护服务，支持企事业单位和社会组织等社会力量提供普惠托育服务，鼓励幼儿园发展托幼一体化服务。三是提高照护服务质量。推进婴幼儿照护服务专业化、规范化发展，提高保育保教质量和水平。

　　3.完善养老服务体系。一是健全基本养老服务体系。深化公办养老机构改革，完善公建民营管理机制。积极发展农村互助幸福院等互助性养老。逐步提升老年人福利水平，完善经济困难高龄失能老年人补贴制度和特殊困难失能留守老年人探访关爱制度。构建养老、孝老、敬老的社会环境，强化老年人权益保障。二是提高养老服务供给水平。支持家庭承担养老功能，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。大力发展普惠型养老服务，开展普惠养老城企联动专项行动，支持培训疗养资源转型发展养老，加强对护理型民办养老机构的政策扶持。完善社区居家养老服务网络，推进公共设施适老化改造，推动专业机构服务向社区延伸，整合利用存量资源发展社区嵌入式养老。加强老年健康服务，深入推进医养康养结合。扩大养老机构护理型床位供给，养老机构护理型床位占比提高到55%，更好满足高龄失能失智老年人护理服务需求。健全养老服务综合监管制度。三是推动养老产业协同发展。发展银发经济，开发适老化技术和产品，解决老年人运用智能技术困难，培育智慧养老等新业态。综合考虑人均预期寿命提高、人口老龄化趋势加快、受教育年限增加、劳动力结构变化等因素，按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄，促进人力资源充分利用。