城镇化是国家现代化的必由之路和重要标志。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央确立实施了以人为核心的新型城镇化战略，我国城镇化取得重大历史性成就。锚定基本实现新型城镇化的远景目标，《纲要》从加快农业转移人口市民化、完善城镇化空间布局、全面提升城市品质等三个方面，明确了完善新型城镇化战略、提升城镇化发展质量的方向路径、主要任务和政策举措，为今后五年推进新型城镇化指明了方向、提供了遵循。

　　一、“十三五”时期推进新型城镇化取得重大历史性成就

　　五年来，各有关部门和各地方认真贯彻落实中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，新型城镇化制度和政策体系全面确立，主要目标任务顺利完成，重点领域改革取得突破，城镇化水平和质量稳步提升，红利惠及亿万人民群众，为经济持续健康发展、全面建成小康社会提供了强大动力和坚实支撑。

　　一是农业转移人口市民化成效显著。户籍制度改革深入推进，城区常住人口300万以下城市的落户限制基本取消，城区常住人口300万以上城市的落户条件大幅放宽，超过1亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，户籍人口城镇化率达到45.4%。居住证制度建立实施，向未落户常住人口累计发放居住证1.1亿张，以居住证为载体的城镇常住人口基本公共服务提供机制基本建立。城镇基本公共服务加快覆盖农业转移人口，85%左右随迁子女在流入地公办学校或政府购买学位的学校接受义务教育，城镇基本公共卫生服务实现常住人口全覆盖，统一的城乡居民基本养老保险和医疗保险制度基本建立，农民工职业技能培训累计超过1亿人次。“人地钱挂钩”配套政策不断完善，2016—2020年共下达中央财政市民化奖励资金1250亿元。

　　二是以城市群为主体的城镇化空间格局总体形成。京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展有序推进，成渝地区双城经济圈建设开局起步，长江中游、北部湾、关中平原、兰州—西宁等城市群建立省际协调机制，城市群集聚人口和经济作用持续显现。多地积极推动都市圈发展，城际铁路、市域（郊）铁路、城际公交加快建设，便捷通勤网络逐渐形成。中心城市辐射带动能力增强，中小城市功能显著提升，县城补短板强弱项工作稳步推进，特大镇设市取得突破，城市数量增加至685个。

　　三是城市发展质量显著提高。城市产业加快转型升级，吸纳就业能力持续提升，城镇新增就业年均超过1300万人。公共设施不断完善，城市污水处理率、生活垃圾无害化处理率分别达到96.8%、99.3%，光网城市全面建成，5G基站初步覆盖地级以上城市，城市轨道交通运营里程超过6000公里，社区卫生服务中心（站）基本实现街道全覆盖。住房保障工作扎实推进，棚户区改造累计开工建设超过2300万套，5000多万城镇居民出棚进楼，老旧小区改造全面推进。城市规划建设管理水平不断提高，绿色、智慧、人文等新型城市建设取得明显成效。

　　四是城乡融合发展迈出新步伐。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》印发实施，11个国家城乡融合发展试验区建设正式启动，新型城乡关系迈出关键一步。城乡基本公共服务加快接轨，城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制建立实施。城乡一体化基础设施建设取得积极进展，城镇与乡村道路联通程度加快提高。农村水、电、路、网等基础设施水平全面提升，农村人居环境明显改善。城乡居民收入比由2014年的2.75∶1稳步下降到2019年的2.64∶1。

　　二、“十四五”时期完善新型城镇化战略的总体要求

　　在新发展阶段，深入推进新型城镇化意义重大而深远。一是新型城镇化有利于促进劳动力、资本等要素进一步在城乡间合理配置，优化产业布局，激发新动能，是提升要素配置效率、优化经济结构的重要手段。二是新型城镇化可以带动大量投资和消费需求，是拉动有效投资的“加速器”和扩大消费需求的“倍增器”，成为培育形成强大国内市场、扩大有效需求的关键举措。三是新型城镇化有利于促进农业转移人口在城镇稳定就业居住，推动城乡融合发展，成为实现乡村振兴、缩小城乡发展差距的根本途径。总的来看，推进新型城镇化，既是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的重要支撑，也是深化供给侧结构性改革和实施扩大内需战略的重要结合点，有利于优化经济发展空间格局、实现区域协调发展，有利于带动乡村振兴、促进城乡融合发展，更好促进人的全面发展和推动实现共同富裕。

　　当前，我国常住人口城镇化率超过60%，城镇已经成为人民享受美好生活的重要载体。2020年我国仍有2亿多农业转移人口尚未充分享有城镇基本公共服务，农业转移人口市民化质量仍有待提升，与此同时，一些城市群一体化发展机制还不健全，一些超大特大城市“大城市病”问题突出、辐射带动能力尚未有效发挥，不少中小城市及县城功能品质存在诸多短板，城市治理尤其是基层治理仍然薄弱。要顺应城镇化发展规律，努力破解突出问题和矛盾，推动城镇化全面提高质量、全面转型发展。

　　“十四五”时期，要深入学习领会习近平总书记关于新型城镇化的重要论述精神，全面贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。

　　三、“十四五”时期完善新型城镇化战略的主要任务举措

　　（一）加快农业转移人口市民化

　　解决好人的问题是推进新型城镇化的关键，推进农业转移人口市民化仍是新型城镇化的首要任务。“十四五”时期，要坚持存量优先、带动增量，统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖，健全农业转移人口市民化配套政策体系，加快推动农业转移人口全面融入城市。

　　一是深化户籍制度改革。以促进在城市稳定就业居住的农业转移人口举家进城落户为目标，按照党中央、国务院关于户籍制度改革的决策部署，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。以推动非户籍常住人口逐步享有与户籍人口同等的基本公共服务为目标，健全以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，鼓励地方政府提供更多基本公共服务和办事便利，提高居住证持有人城镇义务教育、住房保障等服务的实际享有水平。

　　二是健全农业转移人口市民化机制。推动中央财政农业转移人口市民化奖励资金主要用于支持跨省农业转移人口市民化，提高均衡性转移支付与常住人口挂钩力度，完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩相关政策；强化对农业转移人口落户较多省份及城市的市政基础设施、教育医疗、保障性住房等公共服务设施用地保障。依法坚决维护进城落户农民的农村“三权”，同时建立农村产权流转市场体系，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。

　　（二）完善城镇化空间格局

　　产业和人口向中心城市和城市群等经济发展优势区域集中是客观规律和长期趋势，中心城市和城市群的引领作用日益凸显。同时，大中小城市应形成更为科学的功能定位和更为协调的空间布局，特别是作为城乡融合发展关键纽带的县城具有满足人民群众就业安家需求的巨大潜力。“十四五”时期，要发展壮大城市群和都市圈，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

　　一是推动城市群一体化发展。根据城市群发展现状和潜力，分类推进城市群发展，打造高质量发展的动力源和增长极，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局。推动各城市群特别是跨省区城市群有关地方政府建立健全多层次常态化的协调管理机制，引导城市群结合发展实际完善成本共担和利益共享机制，促进基础设施互联互通、公共服务共建共享、生态环境共保共治、产业与科技创新协作，保留城市间生态安全距离，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。

　　二是建设现代化都市圈。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。要推动中心城市与周边城市（镇）以同城化发展为方向，以轨道交通建设为先导，以创新体制机制为抓手，稳妥有序发展市域（郊）铁路和城际铁路，构建高效通勤的多层次轨道交通网络，促进产业梯次分布和链式配套，统筹优化公共服务功能布局。支持有条件的都市圈设立规划委员会，实现规划统一编制、统一实施，探索推进土地、人口等统一管理。

　　三是优化提升超大特大城市中心城区功能。以推动超大特大城市内涵式发展为目标，按照减量提质、瘦身健体的要求，科学规划城市生产、生活、生态空间，有序疏解与城市发展方向不适应、比较优势弱化的产业及功能设施，引导过度集中的公共资源向外转移，合理降低中心城区开发强度和人口密度。营造高标准国际化营商环境，增强高端服务功能，提升城市现代化治理水平，提升城市核心竞争力。

　　四是完善大中城市宜居宜业功能。充分利用综合成本相对较低的优势，主动承接超大特大城市产业转移和功能疏解，夯实实体经济发展基础。立足特色资源和产业基础，确立制造业差异化定位，推动制造业规模化集群化发展，因地制宜建设先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心。优化市政公用设施布局和功能，支持三级医院和高等院校在大中城市布局，增加文化体育资源供给，营造现代时尚的消费场景，提升城市生活品质。

　　五是推进以县城为重要载体的城镇化建设。县城是城镇体系的重要一环，是城乡融合发展的关键纽带。在一些有条件的地区县城及县级市推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能，加快补齐公共卫生防控救治、垃圾无害化资源化处理、污水收集处理、排水管网建设、老旧小区改造等17个领域短板弱项，增强综合承载能力和治理能力，引导劳动密集型产业、县域特色经济及农村二三产业在县城集聚发展，补强城镇体系重要环节。同时，按照区位禀赋和发展基础的差异，分类促进小城镇健康发展，促进特色小镇规范健康发展。

　　（三）全面提升城市品质

　　城市是人民的城市、人民城市为人民，这是做好城市工作的根本出发点和落脚点。随着城市成为人口和经济的重要载体，城市居民对优美环境、健康生活、文体休闲等方面的要求日益提高。“十四五”时期，要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。

　　一是转变城市发展方式。按照资源环境承载能力，以水定人、以水定地，合理确定城市规模和空间结构，统筹安排城市建设、产业发展、生态涵养、基础设施和公共服务。推行功能复合、立体开发、公交导向的集约紧凑型发展模式，统筹地上地下空间利用。推行城市设计和风貌管控，加强新建高层建筑管控。加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，积极扩建新建停车场、充电桩。

　　二是推进新型城市建设。顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。提升城市智慧化水平，推进生态修复和功能完善工程，建设低碳城市。保护和延续城市文脉，杜绝大拆大建。推动城市内涝治理取得明显成效。完善公共设施和建筑应急避难功能。加强无障碍环境建设。拓展城市建设资金来源渠道，建立期限匹配、渠道多元、财务可持续的融资机制。

　　三是提高城市治理水平。城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，一流城市要有一流治理。坚持党建引领、重心下移、科技赋能，不断提升城市治理科学化精细化智能化水平，推进市域社会治理现代化。改革完善城市管理体制。推广“街乡吹哨、部门报到、接诉即办”等基层管理机制经验，推动资源、管理、服务向街道社区下沉，加快建设现代社区。运用数字技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，精准高效满足群众需求。加强物业服务监管，提高物业服务覆盖率、服务质量和标准化水平。

　　四是完善住房市场体系和住房保障体系。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居、职住平衡。坚持因地制宜、多策并举，夯实城市政府主体责任，稳定地价、房价和预期。支持合理自住需求，遏制投资投机性需求。加快培育和发展住房租赁市场，有力有序扩大城市租赁住房供给，完善长租房政策。有效增加保障性住房供给，以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困决困难群体和新市民住房问题。