加快培育发展现代化都市圈，是当前国家新型城镇化的重点任务之一，市域（郊）铁路是实现都市圈可持续发展的重要支撑。近日，国务院办公厅以“国办函〔2020〕116号”转发国家发展改革委等单位《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》（以下简称《意见》）。这是继2017年国家发改委等五部委印发《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础〔2017〕1173号）（以下简称“1173号文”）以来，针对市域（郊）铁路出台的又一重量级政策文件，既体现了国家层面对市域（郊）铁路的高度重视，也可以看出市域（郊）铁路在经济社会发展中的重要作用。2017年的“1173号文”实施以来，市域（郊）铁路发展总体取得积极成效，但由于发展还处于起步阶段，当前仍面临功能定位不明确、经济效益不理想等突出问题。《意见》在“1173号”文基础上，延续以人民为中心的发展思想和优先利用既有铁路、有序推进新建项目的总体思路，结合发展面临的突出问题及新形势和新要求，对功能定位、规划体系、运营服务等关键问题做了进一步优化完善和深化细化。

　　一、明确功能定位

　　《意见》明确指出，市域（郊）铁路主要布局在经济发达、人口聚集都市圈内的中心城市，联通城区与郊区及周边城镇组团，采取灵活编组、高密度、公交化的运输组织方式，重点满足1小时通勤圈快速通达出行需求。市域（郊）铁路新建线路单程通行时间宜不超过1小时，设计速度宜为100—160公里/小时，平均站间距原则上不小于3公里，早晚高峰发车间隔不小于10分钟。

　　市域（郊）铁路的主要技术特点可以用“长距离、快速度、大运量、公交化、一体化”五个关键词来概括，这五个关键词相互影响、也相互制约。“长距离”是相对于中心城区出行而言，市域（郊）铁路主要服务于都市圈，相对地铁等辐射范围更远、乘坐距离也更长，如上海金山市域（郊）铁路全长56.4公里、平均乘距达40公里左右，远高于上海地铁平均乘距16公里。“快速度”是与长距离相呼应，由于要满足1小时快速通勤出行需要，市域（郊）铁路必须速度快，根据都市圈尺度、旅行速度等要求，设计速度需达到100~160公里/小时，同时站间距不能太小。“大运量”主要对应早晚高峰的集中出行需要，要求列车编组、列车载客能力等达到一定要求，比如东京JR的车辆编组为6~12辆、运送能力1~7万人/h。“公交化”主要是早晚高峰要高频率开行、提供公交化服务，以满足居民集中出行的需要，公交化也是市域（郊）铁路相比干线铁路、城际铁路更加突出的特点，国际上一般高峰期市域（郊）铁路发车间隔都小于10分钟。“一体化”主要是由于市域（郊）铁路站间距较大、直接覆盖范围有限，需要其他交通方式辅助来完成出行全过程，比如巴黎利用RER完成的出行中，约70%乘客需要地铁、有轨电车或巴士等其他交通方式来共同完成；北京副中心线良乡站调查显示，77%的市域（郊）铁路乘客需要自行车、地铁、公交等其他交通方式衔接。

　　二、完善规划体系

　　《意见》明确了市域（郊）铁路的责任主体、发展条件、规划范围、规划审批等规划建设管理程序。强调在充分利用既有资源的基础上，重点支持京津冀、粤港澳大湾区、长三角、成渝、长江中游等财力有支撑、客流有基础、发展有需求的地区规划建设都市圈市域（郊）铁路。同时要求从严控制工程造价，新建线路直接工程费用一般不高于同一地区轻轨工程费用的75%。

　　市域（郊）铁路发展要重点补齐规划的缺位，发挥好规划的引导作用，建立以市域（郊）铁路为主体的都市圈多层次轨道交通体系。市域（郊）铁路与干线铁路、城际铁路和城市轨道交通既有功能分工、又有紧密联系，共同构成服务不同国土空间尺度的多层次轨道交通系统。其中，市域（郊）铁路主要服务于都市圈，城市轨道交通主要服务于城市中心城区，城际铁路主要服务于相邻城市间或城市群，干线铁路主要服务于跨区域出行。干线铁路、城际铁路可以兼顾部分都市圈的市域（郊）出行功能，市域（郊）铁路与城市轨道则共同构成都市圈的轨道交通运输主体。《意见》明确要求，市域（郊）铁路与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通形成网络层次清晰、功能定位合理、衔接一体高效的交通体系。同时，《意见》也指出，对符合市域（郊）铁路功能定位和技术标准相关要求的市域快轨、市域快线、市域铁路等，统筹纳入市域（郊）铁路规划管理。

　　市域（郊）铁路规划要统筹考虑利用既有铁路与新建线路，依据都市圈空间功能布局、产业人口分布和国土空间规划等科学规划、统筹衔接。对于利用既有铁路资源开行市域（郊）列车，建议干线铁路、城际铁路在规划及运营过程中，要适当兼顾都市圈出行需求和服务功能，铁路车站选址要尽可能在新城、城镇组团中心城区或靠近城市建成区，并在车站、衔接线路、停车场、动车所以及车站周边及上盖综合开发用地等方面做好预留，为开行市郊列车及改造等创造条件。对于新建市域（郊）铁路，在城市中心城区应尽可能实现与城市轨道的多线多点换乘，成本可控条件下尽可能统一限界、信号、制式，实现跨线过轨运营；在都市圈外围地区应尽量采取“中心放射、树枝状”支线布局，扩大服务范围，覆盖主要新城、功能组团、机场等综合交通枢纽。

　　三、提升服务水平

　　市域（郊）铁路效果好不好，乘客会根据出行体验做出实际选择，关键取决于服务水平高不高，是否提供与都市圈通勤需求相适应的高质量服务。《意见》强调市域（郊）铁路要实行公交化运输组织，对利用既有铁路和新建市域（郊）铁路提出了具体要求，特别强调新建市域（郊）铁路，应根据客流需求等设置越行条件，尽可能满足快慢线运输组织要求，推行“站站停”与“大站停”相结合的灵活运输组织模式。《意见》还对市域（郊）铁路购票、进出站、乘车等环节，以及市域（郊）铁路与其他轨道系统安检互信、资源共享、票制互通、支付兼容等提出了具体要求。

　　提升服务水平关键是要提高市域（郊）铁路“门到门”全程的运行效率。按照出行即服务（MaaS）的理念要求，一方面要重点做好市域（郊）铁路车站的地面公交、步行及自行车等综合衔接配套设施，做好“最后一公里”接驳。另一方面，要充分利用5G、物联网、大数据等现代信息技术手段，推进市域（郊）铁路与其他交通方式以及多层次轨道交通之间时间接续、票制互通、安检互信、标识统一、应急联动，提升一体化运营服务水平和出行体验。

　　四、创新投融资方式

　　市域（郊）铁路的公共交通服务属性决定单纯依靠运营收益难以支撑建设和运营成本。《意见》明确提出要拓展资金筹措渠道，创新市域（郊）铁路市场化投融资方式，全面放开市场准入，培育多元投资主体；并强调要加大地方政府投入力度，支持地方政府专项债用于收益较好的项目建设，研究以线路经过辖区土地出让收益支持市域（郊）铁路建设等。要加大综合开发力度，加大市域（郊）铁路沿线和站点及周边土地综合开发强度，打造站城融合综合体。

　　市域（郊）铁路综合开发的关键在于建立“站城融合”的发展模式和利益共享机制。一方面是建立市域（郊）铁路与城市融合发展的互动机制。要建立市域（郊）铁路与城市群、都市圈以及城市在规划、建设、运营等不同阶段的互动机制，实现市域（郊）铁路车站与城镇空间的融合，建设时机与城镇开发进程的契合。另一方面是完善市域（郊）铁路与城市融合发展的合作模式和机制。结合港铁、日本私铁、重庆沙坪坝枢纽上盖开发等经验，完善轨道企业与城市政府合作模式，鼓励市、区联合开发，构建综合开发成本分担及利益共享机制，推动土地开发收益反哺轨道建设和运营。

　　五、优化发展机制

　　市域（郊）铁路的规划、建设和运营涉及路地之间、不同交通方式之间等衔接协调。《意见》明确要求加强铁路与地方协商合作，并要求铁路企业公开线路使用、车站服务等社会服务收费标准、清算规则，进一步规范接轨等手续办理，明确具体办结时限。加快制定完善市域（郊）铁路建设运营等相关标准体系。政府有关部门在用地、环评、安全监管等方面对市域（郊）铁路建设项目给予支持。

　　优化发展机制关键是要探索建立一体化的建设运营协调机制。结合广州地铁承担粤港澳大湾区部分城际铁路等运营实践，要探索建立多层次轨道交通一体化运营主体，形成跨区域、跨部门的多层次轨道交通规划统筹、建设同步、运营共享、开发协同的融合发展机制，推进建设与运营的市场化。

　　（国家发改委城市和小城镇改革发展中心  潘昭宇）