《关于加强分类引导 培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》专家解读

中国科学院地理科学与资源研究所 张文忠 研究员

 国家发展改革委近日印发《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》(发改振兴〔2017〕52号，以下简称《意见》），成为自2013年《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》（国发〔2013〕45号，以下简称《规划》）颁布以来，对四类资源型城市的差异化发展进行顶层设计的又一里程碑式文件。《意见》旨在新常态下进一步明确和细化国家《规划》提出的四类资源城市的发展理念、发展方式和发展重点，是资源型城市贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动转型发展的引领性文件，也是优化发展环境，推动新旧动能转化的指针性文件。

      一、《意见》是我国资源型城市可持续发展工作长期积累的结晶

 2007年，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发〔2007〕38号，以下简称《若干意见》）为资源型城市发展明确了总体目标和阶段性目标，是资源型城市转型发展的基础性文件。2008年起，国家发改委、财政部和国土资源部在全国范围确定了69个资源枯竭城市，并给予中央财力性转移支付支持。在国家、省、市的支持下，资源枯竭城市在化解历史遗留问题、培育接续替代产业、修复生态环境和改善社会民生等问题上取得了显著成效。在有序推进资源枯竭城市可持续发展过程中，对林区生态保护和经济转型、独立工矿区改造搬迁、采煤沉陷区综合治理等做出了一系列工作安排，提供了政策支持，丰富了资源型城市可持续发展的内涵。

截止目前，资源枯竭城市转型工作已开展十年时间。十年来，党中央和国务院高度重视这一特殊问题地区的可持续发展。目前，围绕资源型城市的转型发展已经形成了“系统化”与“精准化”相结合的“四位一体”政策框架。枯竭城市转型，重点在总结可复制、可推广的经验，为资源型城市可持续发展提供经验和模式；独立工矿区搬迁改造和采煤沉陷区综合治理重在解决资源型城市发展中的重点和难点问题，体现了精准施策的理念；全国资源型城市可持续发展则在总结不同类型资源城市经济社会发展中经验和做法基础，形成一般性和普适性的政策工具，重在构建可持续发展的机制，培育发展的新动能，避免出现“矿竭城衰”、生态恶化和环境受损等问题。

本《意见》的出台，是对十年来资源型城市转型工作的有机梳理和系统总结，进一步明确了资源型城市转型发展的“四位一体”政策框架的思路、目标和着力点。

       二、《意见》是《全国资源型城市可持续发展规划》的升华

 2013年12月国务院正式颁布《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020）》（国发〔2013〕45号，以下简称《规划》），意味着资源型城市转型由化解历史遗留问题、解决群体困难和改善生态环境向经济社会和生态环境全面、系统的可持续发展方向转变。

 我国资源型城市数量众多、分布广泛，资源开发处于不同阶段，经济社会发展水平差异较大，面临的矛盾和问题不尽相同。因此开发方式、保护内容、发展的首要任务、国家的支持重点也应该有所区别。从国家层面科学引导各资源型城市因地制宜、协调有序发展，避免政策上“一刀切”是一个难题，但又是必须解决的问题。《规划》结合各城市实际特点，以统筹协调发展为基本出发点，进行综合类别划分，强调深入挖掘各类型城市自身潜力和优势，探索各具特色的发展模式。分类指导为差别化的地区政策、统一衔接的规划体系、各有侧重的绩效评价以及精细及时的空间管理提供了基础支撑，促进了区域管理方式的变革。《意见》根据《规划》对分别对成长型城市、成熟型城市、衰退型城市和再生型城市的发展方向和重点做出了部署。

 成长型城市资源开发处于上升阶段，资源保障潜力大，经济社会发展后劲足，是我国能源资源的供给和后备基地。成长型城市最核心的发展方向是加强顶层设计，探索出一条资源型城市可持续发展的新模式，避免走“先破坏、后治理”的老路。首先在资源开发秩序上进行规范，鼓励开展绿色高效的资源开发方式，防止无序开发造成资源环境破坏，重蹈衰退型城市的覆辙；其次要鼓励开展开采地的资源深加工水平，减少大宗资源外运造成的无谓损失，提高资源产地的资源型产品附加值；第三要在资源开发和城市发展前期就做好两者关系的协调，避免地下资源开发和地上城市发展的冲突。

 成熟型城市资源开发处于稳定阶段，资源保障能力强，经济社会发展水平较高，是现阶段我国能源资源安全保障的核心区。成熟型城市由于资源产量大、资源型经济发达，要加快塑造发展新活力，避免资源型经济“绑架”城市整体发展、固化城市发展路径。首先要结合国家宏观环境发展趋势，深入推进供给侧结构性改革，在化解钢铁、煤炭等行业的过剩产能、鼓励优势产能走出国门、加快处置“僵尸企业”、推进资源领域价格改革、分离国有资源型企业分离办社会、鼓励混合所有制改革等方面做出率先行动，对全国资源型经济的健康发展做出重要贡献；其次要着眼于产业结构的健康性，避免单一产业结构带来的经济脆弱性隐患，大力构建多元化产业体系；第三要在简政放权、商事制度改革、矿权交易、破除部分资源类行业垄断、保障市场公平竞争等方面进行深入改革，建立以“亲”、“清”为主要特征的新型政商关系，构建新型营商环境，释放体制机制活力，促进转型新动能加快培育。

 衰退型城市资源趋于枯竭，经济发展滞后，民生问题突出，生态环境压力大，是加快转变经济发展方式的重点难点地区。衰退型城市的转型重点是寻找新的转型路径，在全面解决历史遗留问题、兜住民生底线、施行独立工矿区改造搬迁和采煤沉陷区综合治理等重点领域进行突破，寻求促进资源枯竭城市全面转型。

 再生型城市基本摆脱了资源依赖，经济社会开始步入良性发展轨道，是资源型城市转变经济发展方式的先行区。这类城市重点要促进产业、人才、文化、环境等新要素的聚集，利用新要素打造新动力。一是要通过推进两化融合改造提升传统产业，运用科技创新做优做强高新技术产业和高端服务业，同时加强品牌建设，培育一批能够展示资源型城市制造与服务优质形象的品牌与企业；二是要传承和发扬资源型城市艰苦创业、改革创新的精神，着力推进创业创新，打造一批能够充分吸纳就业的大众创业平台，立足资源型城市有基础、有优势、能突破的领域，打造若干有影响、有特色的创新中心；三是科学规划布局，加快基础设施、公共服务设施的统筹建设，强化环境治理，打造具有资源型城市特色的山水园林城市、绿色低碳城市、特色人文城市。

        三、《意见》对构建资源型城市发展的长效机制提出了新的要求

 实现资源型城市可持续发展目标，必须从根本上破解经济社会发展中存在的体制性、机制性矛盾，统筹兼顾，改革创新，加快构建有利于可持续发展的长效机制。《规划》对开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、接续替代产业扶持机制五大长效机制进行了总体部署。在此基础上，《意见》针对当前面临的新问题和难点，对五大机制的具体内容进行了深化。针对开发秩序约束机制，要求在严格执行矿产资源勘查开发准入和分区管理制度的基础上，研究制定资源开发与城市可持续发展协调评价办法，并以成长型和成熟型城市为重点，加强可持续发展预警与调控。在产品价格形成机制方面，提出从完善矿业权使用费征收和分配政策出发来进一步调整资源性产品价格，并研究建立资源型企业可持续发展准备金制度。在资源开发补偿机制和利益分配共享机制方面，提出构建能够切实改善资源产地居民生产生活条件，共享资源开发成果的资源收益分配关系。在接续替代产业扶持机制方面，要求充分发挥市场机制作用，调动社会力量，推动接续替代产业发展。

        四、挖掘新动能，增加资源型城市发展活力

 经过十年来的转型发展，资源型城市已经取得了一定的成效，也总结出比较好的发展经验。如安徽省淮北市深入推进以生态治理为引领的城市转型模式，针对采煤沉陷区治理工作，探索形成采煤塌陷区土地综合治理“三大治理类型”（塌陷地复垦种植、塌陷地复垦基建、深水面塌陷区水产养殖），成为资源枯竭城市生态治理的“淮北模式”。河南省焦作市以发展本地特色旅游入手，重点建设以云台山、青天河、神农山、峰林峡、青龙峡五大峡谷景观为主体的八百里太行旅游胜地，2014年焦作市旅游业相当于GDP的比重提升到14.1%，以旅游业拉动第三产业，以旅游业为抓手带动就业再就业，较好地实现了城市转型。湖北省黄石市在城市转型过程中，着眼放在延长产业链，追求资源的附加值，由“卖资源”向“深加工”转型，增强竞争力，形成产业集群，特钢、铜等产业链不断延伸，新冶钢下游产品已经占到企业经济总量的50%以上。

 在新旧动能转换中，四川省泸州也探索出新路子，通过突破现代服务业创新发展，培育发展新动能，全域旅游、大健康产业、大物流产业、金融服务业、电子商务产业等新产业、新业态在市场竞争中壮大崛起，成为泸州培植后发优势、奋力后发赶超的重要转型路径。韶关依托国家南岭生态功能区建设，瞄准打造“广东绿色生态第一市”的发展定位，积极探索“绿色崛起”的转型之路。

 但是，资源型城市转型发展是一个长期过程，目前处于爬坡过坎的关键阶段，面临着存量扩张难度大，增量尚未形成规模。因此，转型发展的基础不牢固、发展质量不高、内生动力不强，尚需挖掘发展的新动能，需要强化改革、重视创新、营建发展新环境和新平台，进一步推进资源型城市的发展。

 一是以改革为核心，挖掘资源型城市的传统优势，而非简单摈弃或放弃，正确处理发展基础与新增长点关系，重点是通过改革，尤其是机制和体制的更新，集聚新要素和新资源，塑造资源型城市发展的新环境，全面释放改革红利。

 二是要重视创新发展，创新对于资源型城市并不一定是科技创新，包括观念、思想和管理的创新，通过创新激发资源型城市的活力，不断开拓转型发展新空间。

 三是营建资源型城市发展新环境。改革商事制度，鼓励中小微企业的进入和发展。优化企业营商环境，开展“证照分离”试点，实行“一门式”服务，同步强化事中事后监管。建立落实公平竞争审查制度，及时纠正政府滥用权力、限制竞争的行为，率先全面公布地方政府权力和责任清单，建立以“亲”、“清”为主要特征的新型政商关系。