行政审批制度改革和政务服务中心建设专题之十九

政务服务中心：行政效能建设的有效载体
四川省广元市政务服务中心

    政务服务中心管理模式，最早起源于英国的“一站式”服务。1999年初，浙江省金华市打破政府事权分散于各职能部门的行政体制，将46个部门的行政审批事项集中到一个政务服务大厅。此后，这种新型的政府行政方式蓬勃兴起，方兴未艾，且呈不断发展之势。我市及各县区也先后建立了政务服务中心。政务服务中心直接面向社会、群众，是在现有行政体制下，以提高行政效能来改变机关工作作风和政府形象的一项改革实践。

    行政效能是公共行政管理的核心，也是当前行政管理体制改革所追求的重要目标和原则。行政效能建设是以效能为基本目标，以实现优质高效为目的，把管理的诸要素有机结合在一起依法履行职责的高层次管理活动。开展行政效能建设，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的管理体系，是建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府的迫切需要和有效实现途径。

    今年以来，我市积极开展行政效能建设。政务服务中心是为民服务的窗口，是展示政府形象的平台，市委、市政府把建好政务服务中心作为行政效能建设抓手，列为行政效能建设的三项重点工作之一。市效能办直接入驻市政务服务中心，与政务服务中心同址办公。从我市的实践来看，政务服务中心是行政效能建设的重要载体和有效形式，在深入推进行政效能建设工作中发挥着十分重要的作用。

    一、政务服务中心在行政效能建设中的创新作用

    长期以来，政府职能越位、缺位、错位状况并存，在行政管理方式上重管理、轻服务；政府及其部门仍然管了不少不该管也管不好的事；政府的社会管理和公共服务职能仍比较薄弱，行政审批事项还过多、过细；政府行政效能低下。深化行政体制改革，创新行政方式，成为地方政府开展行政效能建设的主要课题之一。政务服务中心作为行政审批制度改革的产物，适应了形势发展的需要，成为深化行政效能建设的试验田和突破口。在我市开展的行政效能建设活动中，政务服务中心通过转变职能，简政放权，在创新审批机制方面进行了有益尝试。落实“三必须”原则（所有具有行政审批职能的部门必须进中心，所有行政审批项目必须进中心，所有行政事业性收费必须进中心），相对集中行政审批权。市级部门将过去分散的行政许可职能归并至新成立的行政许可科，成建制前移到政务中心办公，实行“一个窗口对外”，并充分授权；以“便民、高效、廉洁、规范”为宗旨，推行“一站式办公，一条龙服务，并联式审批，阳光下作业，规范化管理”的运行机制；推出“七项公开、五件管理、六制办理”的办件机制，将每个项目审批的法定依据、申请条件、申报材料、办理程序、承诺时限、收费依据和联系方式通过广元日报、政府网站、办事指南予以公示。严格按即办件、承诺件、答复件、上报件、联办件对项目分类管理。实行简单事项直接办理制、一般事项承诺办理制、重大事项联合办理制、上报事项负责办理制、控制事项明确答复制、特急事项特别办理制；进一步强化了制度建设，着力形成长效机制。制定完善了《政务服务中心管理办法》、《政务服务中心办件规则》等15项规章，出台了首问责任制、申报登记制、一次性告知制、办事限时制、超时默认制、监督投诉制等六项制度。通过制度创新，实现了行政效能的大提高，得到了领导的肯定，社会的认同，群众的赞扬。

    二、政务服务中心在行政效能建设中的便民作用

    行政效能建设的主体是行政机关及其工作人员，客体是广大人民群众，人民群众是最终的受益者。政务服务中心将分散在各个行政机关的审批职能联合集中在一个“窗口”，直接面向企业和群众，由过去群众跑多个部门为进一个部门申请行政许可，把方便让给群众，把麻烦留给自已，创立了以人为本、执政为民的平台，实现了“官本位”向“民本位”的转变。市政务服务中心成立后，开展了作风整顿，要求全体窗口工作人员从进入政务服务中心工作的那天起，就要彻底摒弃“门难进、脸难看、话难听、事难办”的“衙门”作风，树立服务意识，把“群众满意不满意”作为衡量窗口工作优劣的唯一标准，培养起热情待人的服务态度、认真周到的工作作风、规范高效的办事效率，打造人民群众满意的政务服务窗口。各部门进一步清理精减审批事项，取消573项，下放38项，保留577项，取消下放项目占总数的51．8%。规范审批流程，削减审批环节，压缩审批时限，提高审批效率，在法定时限的基础上，平均办理时限压缩了14．8个工作日。对农业产业化项目、招商引资项目、重点工业项目实行联合审批，按照“一门受理、抄告相关、 并联审批、限时办结”的工作流程，进一步理顺各个审批环节，专人跟踪督办，联办部门尽可能在5个工作日内同时办结。借助行政审批软件，逐步推行网上办公、网上审批、远程审批。在转变观念，创新理念，减少环节，提高效率的基础上，推出了一系列便民措施。开展“三声五一样”服务（“服务对象来时有迎声，询问有答声，离开有送声；受理、咨询一样热情，生人、熟人一样和气，干部、群众一样尊重，忙时、闲事一样耐心，来早、来晚一样接待），使窗口工作人员回归公仆本色，让办事群众找到主人翁感觉，赢得人民群众的理解、支持和拥护。为避免申请人来回跑路，节约办事成本，推出了预约和延时等系列服务。群众只需提前给中心打个电话，就可享受到为其量身定做的“服务大餐”，事项办结后，中心及时把办理结果告知申请人。在将行政审批项目和行政事业性收费项目纳入中心办理的同时，我们还将身份证、残疾人证、老年优待证、法律援助、特快专递等其它服务项目共七十多项纳入中心办理，拓展服务空间，延伸服务链，尽量为群众提供更多的服务，最大程度的方便群众。

    三、政务服务中心在行政效能建设中的廉政作用

    政务服务中心的建立，实现了行政审批模式由“分散、封闭、串联”向“集中、开放、并联”的转变，一门受理、集中审批、阳光操作、限时办结，规范了审批程序，使行政权力的运行更加透明，有利于社会和老百姓的有效监督，是从源头上治理腐败的重要举措和必要途径。市政务服务中心设立了38个办证窗口，1个收费窗口，集中办证、集中收费，办证与收费公开、收支两条线，降低了“暗箱操作”的可能性。采用电脑触摸屏、电子显示屏、印发办事指南等多种形式全面公开办事程序、公开收费项目、公开收费标准、公开办事结果，实行“阳光政务”，保证群众的知情权。形成了多层次多主体监督体系。市政务服务中心与市效能办同址办公，市效能办不定期暗访，加大了行政效能监察力度；市纪委、市监察局在中心设立了投诉窗口，加强了纪律监督；市政务服务中心实行“值班长值日制”，加强了现场监督；聘请了18位行风监督员，开展社会监督；设置意见箱，定期开展群众满意度测评，接受服务对象监督；成立民主管理委员会，设立纪律组，进行民主监督。工作人员挂牌上岗，自觉接受监督。设立行政效能投诉中心，对违纪工作人员实行效能问责和退回制。对收集的意见和建议，政务服务中心采用联系会议、走访和季度通报等方式，向窗口所属部门反馈；对存在的问题及时调查处理，做到件件有着落、事事有回音，有力地促使工作人员廉洁守纪、依法办事，杜绝了“吃拿卡要”、人情审批、关系办证以及“不给好处不办事、给了好处乱办事”等现象的发生，推进了源头治腐工作。

    四、政务服务中心在行政效能建设中的示范作用

    政务服务中心直接为社会公众提供公共服务，行政效能高低与群众利益息息相关，直接影响政府在人民群众心目中的形象。政务服务中心把行政审批与服务群众紧密结合起来，立足于服务，寓审批于服务，把立党为公、执政为民落实在具体工作制度上，着眼于改进机关作风，提升服务质量，提高办事效率。我们采用“一个窗口对外”、“限时办事”、“超时默许”、“阳光政务”等新方式，根本扭转了群众办事难的局面。通过加强制度建设，推行政务公开，简化办事程序，压缩办事时限，增强政府行为的规范化和透明度，提高了行政效能。办事群众用“三多三少”对我们的工作给予了评价：“路少跑了、钱少花了、饭少请了”“关心多了、态度好多了、主人翁意识强多了”。

    同时，政务服务中心本身还是各个单位窗口形象的集合体，集中反映了入驻单位的行政效能建设情况。通过抓窗口，促进了政府部门行政效能的全面提高。我们采用联系会议制度，与派驻单位不定期研究窗口效能建设工作，派驻单位形成了“窗口围绕群众转，单位围绕窗口转”的行政效能建设机制，通过齐抓共管，努力把窗口打造成便捷高效的便民服务平台。派驻单位的领导讲，工作人员在窗口工作一段时间后，工作作风、工作纪律、服务态度、办事效率都有了大提高，通过窗口的示范和带动，推动了机关效能建设的深入开展。

    五、加强政务服务中心建设，深化行政效能建设

    政务服务中心是行政管理体制改革和转变政府职能过程中产生的新事物，目前也还存在一些不容忽视的问题，面临种种矛盾和困境，需要认真加以解决。

    （一）机构性质不明确，职能发挥不充分。虽然《行政许可法》尤其是《四川省政务服务监督管理办法》明确了政务服务中心的性质，但实际操作与法律规定脱节。从我市的情况来看，当前政府机构改革，对市及县区机构编制数额进行了限定。政府职能转变的要求与精简机构的矛盾，导致政务服务中心一建立就定位不明，性质不清，一定程度上影响了政务服务中心作用的发挥。

    （二）创新机制与法律障碍。加强行政效能建设，需要简化审批程序，再造审批流程，创新审批方式。但现行行政审批主体繁多，串联为主，各自为政，互为前置，且有法律依据。创新机制面临法律障碍。

    （三）集中审批和部门利益之间的矛盾。有的部门存在寻租情结，认为减少审批事项、精简审批程序会削弱部门权力，损害部门利益。有的审批项目应进未进，有的存在肢解审批事项、进“瘦”留“肥”等现象，即使进入政务服务中心，但不放权，导致中心窗口成了“收发室”、“中转站”。

    （四）人员管理难度大。窗口工作人员来自多个部门，人事关系、工作关系均在原单位，政务服务中心对窗口工作人员缺乏有效的管理手段。窗口直接面对群众，工作繁琐，业务要求高，工作压力大，造成一些工作人员人心思走，不安心。

    如何进一步巩固政务服务中心这一制度创新成果，深化行政效能建设，我们设想：

    （一）集中行政许可权，实现体制上的突破。将政府所有行政许可项目集中到政务服务中心，政务服务中心增挂行政许可局的牌子，并列为政府组成部门，具体承办行政许可及其它与老百姓联系紧密的政务服务事项，将现有政务服务中心的监督职能回归于监察局，执行与监督相分离。同时，窗口工作人员的人事工资关系一并划入政务服务中心，实现人权和事权的统一。

    （二）再造审批流程，实现高效快捷。对不需要进行实质性审查的项目，统一归类为即办件，由政务服务中心直接实施。对需要实施实质性审查的行政许可项目，将实质性审查环节，如现场勘查、检验检测、培训等从政府职能中剥离，交由中介服务机构进行，政务服务中心根据中介服务机构出具的结果进行审批。同时，改革行政许可项目的设置方式，将因部门设置审批项目改为因事由设置审批项目；设立审批项目，一律由独立的中介组织论证、评审，然后报省以上人大常委会或政府审定，从根本上杜绝审批事项部门化的倾向。

    （三）加快电子政务建设，积极推行网上审批。这是提高政务服务中心行政效能建设的重要条件。通过推行电子政务，实行网上审批，构建新型的公开、透明、快捷的办事平台。