行政审批制度改革和政务服务中心建设专题之十四

四川省眉山市政务服务中心

    行政审批制度改革经历了一切由政府审批的计划经济时期、在建立和完善市场经济体制过程中大幅度缩减政府审批范围的转轨过渡时期后，目前步入按照《行政许可法》实施的法治化时期。长期以来，在行政审批中存在的政府权益部门化、部门权益个人化，行政审批门难进、脸难看、事难办等问题，成为全社会普遍关注的制约建设和谐社会的关键问题。从眉山市的实践来看，实行“六集中”，强化政务服务，是解决这些问题的根本出路。

    一、基本作法

    位于成都平原西南边缘、距成都仅60多公里、新建不到10年的眉山市，于2001年7月建立正处级、行政性质的市人民政府政务服务中心。所有行政许可和行政审批事项全部进入中心办理，并在管理体制上进行探索和创新，在改善政务环境中取得了明显成效。2006年前9个月共受理行政许可和行政审批118205件，即办率达到69%，办事效率由平均法定时限22个工作日，压缩到平均承诺时限7.4个工作日，实际平均办理时限2.5个工作日。2004年9月份以来的两年时间里，先后接待了中央有关国家机关、有关新闻媒体和全国20余省、直辖市、自治区的参观考察团200多个，共2000多人次。几年来，我们在政务服务工作上实施了“四集中”。

    （一）政府各部门的行政许可事项向政务服务中心集中。经过多次反复清理，市本级保留行政许可379项、行政审批98项，涉及的40个政府部门全部进入政务服务中心设立办理窗口，实现了“进一道门办事”。涉及公开、公平、公正交易的市招投标交易中心、市政府采购中心整体进入。提倡政府部门的公共服务事项进入，目前已经进入37项。鼓励了5家中介和公共服务机构入驻。对行政许可和行政审批的项目名称、设立依据、申报材料、办理程序、办理时限、收费依据和标准、联系电话等通过印制办事指南、互联网和在办事大厅设置公示屏、触摸屏进行公示，设置了由财政部门监管的收费处，实现了“阳光下作业”。对政务服务工作纪检监察机关加大了监督力度，在政府目标考核中占8%。对各部门派驻办事窗口的工作人员，实施了由人事部门监管的借调制。对国家法定节假日办理行政许可，实行了预约服务制度。取得了ISO9001：2000《国际质量标准认证书》，实行了标准化规范化管理。

    （二）部门内部的行政许可职能向一个科室集中。2004年7月1日《行政许可法》正式实施以后，用两个月的时间，对市级行政许可部门在不增加人员和机构编制的前提下，进行了内设机构改革，把原来分散在部门内部不同科室的行政许可职能集中起来，成立行政许可科，整体进驻政务服务中心成为办事窗口。只有下属单位具有行政许可职能、而机关自身无行政许可事项的部门和规模较小、无内设机构的事业单位，不设置行政许可科。同时，除行政许可工作程序复杂的国土资源局、规划建设局外，其他单设办事窗口的部门都出具了具有法律效力的授权委托书，把行政许可的终审权下放给行政许可科科长，最大限度地实现了办事环节和办事程序的精简。这项工作属全国首创，引起了各地同行的广泛关注和效仿。

    （三）业务量小的部门向一个办事窗口集中。进入政务服务中心的部门中，行政许可和行政审批事项的数量不平衡，每年办理的业务量不平衡，有的部门非常少，甚至几天、几月才受理一件。如果都分别设置办事窗口，在人力、物力、财力上会造成浪费。经过清理，对19个这类部门进行了组合，设置了综合办事窗口，实行轮流派人值班。按照《行政许可法》第二十四条“行政机关……可以委托其他行政机关实施行政许可”的规定，我们设计了这些部门分别将行政许可委托给政务服务中心或其他部门实施的方案，委托方式可以是受理、审查、审定、送达等全程委托，也可以只是委托接件受理和送达结果，目前尚未实施。

    （四）具有关联业务的不同部门向统一开展服务集中。针对涉及两个以上部门实施的行政许可事项，采取统一行动、集中服务，变串联审批为并联审批，变各自为阵为整体作战。对重大投资项目建设的若干行政许可和行政审批，制定了绿色通道制度，实行相关部门“集中会审，资料共享；同步审批，全程跟踪；限时办理，一次办结”的办法。对工商企业注册登记、基本建设工程审批，制定办事流程图，统一开展审批工作。对外资企业实行一年一次联合年检，所有部门集中时间、集中地点、集中人员、集中作业。

    二、存在问题

    当前政务服务工作中，面临不少问题，归根到底主要是体制方面的问题。

    （一）实施权限问题。实施主体分散，全市行政许可和行政审批涉及40个政府部门，还有一批具有独立法人资格的市级部门下属机构，不利于行政许可的管理工作。行政许可本属政府的行政行为，而按照目前有关专业法律法规的规定，有不少事业单位和具有军队性质的消防机构被授予了行政许可权。烟草公司同时也叫烟草专卖局，它既是行政许可的实施主体，同时也是市场竞争主体，烟草经营者的意见很大，地方政府不便管、不好管，存在不合理性。

    （二）项目管理问题。按照《行政许可法》的规定，全国人大通过立法、国务院通过制定行政法规、省人大通过制定地方性法规可以设定行政许可，省政府通过制定行政规章可以设定一年期以内临时性的行政许可。市及市以下无权设定行政许可。但是在行政许可管理上存在一些基层无法解决的问题。一是由于对法律、法规、规章的理解不同，一个省的范围内每个市、区、县的行政许可不完全相同，包括数量不同、名称不同。二是一些原来由国务院部委和省级部门设定的行政审批事项，一时还不能取消且必须实施的，没有通过正式程序将其设定为行政许可。各地通过清理将其明确为“行政审批”，眉山市就有98项。

    （三）具体操作问题。行政许可的设定缺乏统筹考虑，有的行政许可互为前置条件，不利于实施行政许可；申报资料有许多重复和交叉，加重了申请人的负担。各部门进入政务服务中心后，仍按部门设置办事窗口，各自作业，职能难以整合，对涉及多个部门的行政许可要真正做到统一办理很难；部门之间业务量不同，有的办事窗口“忙死”，有的却“闲死”，资源难以整合。

    （四）中介机构问题。在政府及其部门转变职能的过程中，一些职能剥离给中介机构，这些中介机构产生的鉴定、检测、评估等服务结果报告往往是行政许可的前置条件。其中有的没有完全脱离行政机关甚至仍然是行政机关的下属机构；有的由于市场需求所限，一个地方往往只有一家而独家经营，缺乏竞争性。这些机构容易失去监管，办事不公开，收费普遍较高，所需时间较长。社会公众很容易把中介服务与政府行为混为一体，行政许可的绩效受到影响，政府形象受到损伤。今年，眉山市成立了中介机构管理办公室，与政务服务中心实行一套人马、两块牌子，目前正在开展中介机构清理工作。

    三、对策建议

    政务服务工作如何深化，由于政务服务的理论滞后于实践，目前尚无定论。我们认为，在坚持深化上述“四集中”的同时，再在全国、至少在一个省的范围内推行地方政府难以实施的“两集中”，配套相关措施，是强化政务服务工作的根本出路。

    （一）行政许可职能向行政机关集中。《行政许可法》第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”因此，要对一些专业法律法规进行清理和修订，凡是将行政许可权授予事业单位、企业性管理单位以及准军事性机构等非行政机关的，一律予以调整。对不能调整行政许可权的事业单位，通过机构改革将其确定为行政机关。对烟草专卖局和烟草公司进行分设或将其行政许可权划入其他行政机关。

    （二）行政许可权限向一个部门集中。《行政许可法》第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”这是行政审批制度改革和政务服务机构发展的总体方向和最终目标，实现行政许可权和行政执法权的分离。地方政府可以根据实际情况，分步实施相对集中行政许可权。第一步，将政务服务中心改组为代表政府行使行政许可权的行政许可部门；第二步，将办理简单、业务量少的行政许可划入行政许可部门，同时对其他行政许可的实施开展监督，这一步将集中多数部门的行政许可权；第三步，将其余操作程序较为复杂的行政许可，尽可能地划入行政许可部门。同时，改变现行按部门设置办事窗口的作法，设置企业管理类、交通管理类、城市管理类、基本建设类、社会管理类等办事窗口，实现真正意义上的职能整合。

    （三）加强对行政许可事项的管理。改变过去由下往上清理行政许可的做法，建议行政许可设定机关即全国人大、国务院、省人大、省政府对其所设定的行政许可进行一次全面的清理。一是统一所设行政许可的名称和数量，实行目录管理，及时对社会进行公布。二是对确需实施的行政审批事项，通过法定程序设定为行政许可。三是对设定行政许可的法律、法规、规章进行一次全面清理，做到科学修改、合理设定，最大限度地避免立法上的矛盾。四是确立“一项行政许可、只能由一级政府实施”的原则，界定国务院、省级政府、地级市政府、县级政府、乡级政府分别实施的行政许可，避免上下级之间争权的现象。五是行政许可实施权限下移，尽可能放在基层，为公民、法人和其他组织提供方便。

    （四）明确政务服务机构的定位。目前政务服务中心的地位普遍不高。在政府部门的分类上，既不算经济管理类部门，也不是社会事业类管理部门；在机构级别上，有的地方与政府其他部门平级，有的地方仅为二级机构；在机构性质上，有的地方为行政单位，有的地方为事业单位。其主要原因在于政务服务机构的定位不清，普遍认为这个机构仅是权宜之计，是一种过渡形式。现阶段，政务服务中心至少应定位于：承担行政许可监督、管理、协调、服务职能的综合管理部门，它仅次于政府办公厅（室），是政务公开的重要载体，政府服务于社会公众的重要阵地，对外展示政府形象的重要窗口，政务环境建设的重要内容，发展经济和社会事业的重要舞台。监督，就是监督各部门是否依法行使行政许可权。管理，就是对入驻行政许可、行政审批事项和入驻工作人员实施管理。协调，就是协调各部门快捷、高效地开展行政许可工作。服务，就是为公民、法人和其他组织申报行政许可开展服务。