行政审批制度改革和政务服务中心建设专题之十三

政务服务机构在建设“责任政府、服务政府、
法治政府”中的地位和作用

四川省雅安市人民政府政务服务中心副主任  卢映国

    政务服务中心作为政府为公民、法人和其他组织提供集中受理、办理行政许可、行政审批等政务服务的行政机构，是依法行政、便民服务的平台和政务公开、政务服务的载体，是地方党委、政府以人为本、执政为民、服务社会的形象窗口，是联系人民群众感情的桥梁和政府职能部门廉政建设的阵地。政务服务中心在加强政府自身建设，推进政府管理工作的创新和政务公开，不断提高政府的公信力、执行力，努力构建法治政府、服务政府、责任政府和效能政府的进程中，起到十分重要的促进和示范作用。

    一、雅安市政务服务中心建设的概况

    雅安地处四川盆地西缘，人口154万，辖七县一区。2000年撤地设市后，市委、市政府为贯彻落实省委、省政府“改善投资环境年”行动纲要的部署，加大对外开放、招商引资工作力度，在市级部门率先实行了政务公开制度，为外来投资企业服务的工作部门分别设立了“外来投资企业一站式服务中心”、建委“一站式服务中心”、交警支队“一站式服务中心”和“外来投资者投诉中心”，统一受理外来企业来雅投资的有关服务事项和投诉事项，对政务公开和政务服务工作进行了的大胆尝试。2001年8月，市委、市政府根据省政府行政管理体制改革动员大会的部署和《关于建立四川省人民政府政务服务中心的通知》的精神，结合雅安实际，决定成立雅安市人民政府政务服务中心，将原招商引资一站式服务中心、外来投资者投诉中心和建委一站式服务中心与市政府政务服务中心合署办公。2001年11月1日，市政务服务中心挂牌成立。首批进入政务中心的有18个部门，184项行政审批事项纳入市政务服务中心集中受理，并编制了服务指南和相关的规章制度。

    2004年以来，为认真贯彻实施《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《四川省实施行政许可规程》，按照省委、省政府进一步深化政务公开工作的部署，我们从加强教育、理顺工作程序、完善规章制度入手，加大政务服务中心的管理力度。对已入驻的部门及行政许可、行政审批项目进行了清理，修订完善了规章制度，恢复、更新了政务服务网络系统，积极开展作风纪律整顿活动，严格考勤、考核制度，加大对窗口工作人员的教育、督查力度，自觉接受人民群众的监督，及时纠正窗口服务中的不良行为和作风涣散现象，努力创造良好的政务服务工作环境，不断改进政务服务工作。

    今年《四川省政务服务监督管理办法》施行以来，我市按照省政府的要求，进一步明确了市政务服务中心行政机构的法定主体地位。为进一步推进全市的政务公开工作，推动区县政务服务中心的建设，市政务服务中心深入汉源、名山、天全县开展宣讲活动，对名山、荥经政务服务中心窗口工作人员进行培训，指导各区县按市政府要求做好政务服务中心的筹建工作。全市各县区均已成立政务服务中心。

    为进一步推进政务公开、政务服务工作，市政府法制办和市政务服务中心在进一步清理政府所属部门、机构行政许可、行政审批项目的基础上，按照“七公开”要求，指导政府所属部门、机构认真编制行政许可、行政审批办理事项指南，并进行了严格的审核。目前，已完成了对42个部门的482项行政许可、行政审批项目办理事项指南的审核工作，方便申请人的索取。同时，市政务服务中心按照《四川省政务服务监督管理办法》规定，修改完善了《雅安市人民政府政务服务中心运行管理办法》（试行），由市政府办公室印发全市，进一步规范部门窗口服务行为和办事流程，使首问责任制、主办承诺制、限时办理制、过时追究制真正落到实处，逐步解决了工作窗口只是“中转站”、“收发室”的现象和问题。

    二、政务服务中心的主要职责及优势

    雅安市人民政府政务服务中心是雅安市人民政府设立的政务服务行政机构，对本级人民政府所属部门、机构集中受理、办理行政许可、行政审批等政务服务工作提供服务、实施监督。代表市政府具体负责组织、协调、指导、监督市政府所属部门机构的政务服务工作，主要职责：一是制定政务服务中心各项规章制度、管理办法并组织实施；二是会同有关部门审查集中受理、办理政务服务事项的办事指南；三是对进入或者退出政务服务中心集中受理、办理的要求进行初审，并报市政府决定；四是对依法决定撤销或停止执行的已纳入政务服务中心集中受理、办理的政务服务事项，保障该事项在规定期限内停止执行；五是协调和监督集中受理、办理的政务服务事项，适时通报政务服务工作情况；六是对下级政务服务中心报送市政府所属工作部门、机构审批的政务服务事项办理情况进行监督协调；七是对各部门、机构在政务服务中心设置窗口提出具体意见，对进入政务服务中心的各工作窗口及其工作人员进行日常管理和考核；八是受理公民、法人和其他组织对政务服务中心工作人员的投诉举报；九是对下级政务服务中心的政务服务工作进行指导；十是完成市政府交办的其他工作事项。

    《全面推进依法行政实施纲要》总的要求是按照执政为民的宗旨，把推进依法行政、建设法制政府作为建设社会主义政治文明的重要内容，既规范和约束行政权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益，又保障和督促行政机关严格依法履行职责，实施有效行政管理，维护公共利益和社会秩序，把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机地结合起来。政务服务中心是贯彻《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》的重要载体，具备建立法治政府目标五大基本要素的优势。

    一是行为规范。在政务服务中心受理的所有行政审批事项都经过部门法制机构、政务服务中心、政府法制机构逐项审核，不仅法律依据充分，而且审批事项全部实行了法律依据、申请条件、申报材料、办事程序、办理时限、收费依据和标准、联系方式的“七公开”，基本做到了行为规范高效、公开便民，有效杜绝了“吃拿卡要”和乱收费行为的发生。

    二是运转协调。将所有面向社会行使行政审批职能的部门都集中到政务服务中心，在部门之间遇到职责和执行规定有冲突时，政务服务中心可以从中协调，这使得部门之间的工作运转协调，衔接更加便捷。以前，有些部门在办理行政审批事项时，都须先行到其他部门办理相关的许可事项，以其他部门的许可为前置条件。使当事人感到这是行政机关相互推诿扯皮，“神仙打仗，百姓遭殃”。这种问题靠政务服务中心联办机制解决起来就便捷多了。

    三是放权便民。除经政府批准决定之外，各部门、各单位在项目进政务服务中心问题上坚持“三个必进”原则：一是具有行政许可职能的部门应进必进，应进政务服务中心的部门都必须进入政务服务中心设立窗口对外办公；二是所有行政许可、行政审批及相关联的行政服务项目应进必进，不能“两头”受理或多头受理；三是行政事业性收费项目应进必进。此外，涉及经济发展、公共安全以及与群众利益密切相关的其他行政服务事项也做到能进必进，真正使“政务服务中心”成为名符其实的“一站式”政务服务和便民服务中心，从而使全部审批事项的受理和办理能够实现“一个漏斗进出”和减少群众多头跑路的目的。同时要求各部门对派出工作人员充分授权，努力实现部门审批职能向一个科室集中、审批事项办理向政务服务中心集中，减少往返送批环节，提高行政效能，极大地方便了企业和群众办事。

    四是公正透明。所有审批及服务项目，其法律依据、申请条件、申报材料、办事程序、办理时限、收费依据和标准、联系方式等7个方面内容必须全面向社会公开，提高工作透明度，让广大人民群众尽享知情权。政务服务中心有两个主要目标，一是将各部门的行政许可、行政审批事项集中办公，方便群众办事；二是公开透明，加强监督。政务服务中心是代表政府对各部门是否严格依法行政实施监督的机构，实际是从机制、体制上发挥了监督作用。

    五是廉洁高效。市、县政务服务中心杜绝了“吃、拿、卡、要”，其重要原因是有监督。因为办事群众有不满意的问题可以向政务服务中心投诉或举报，打消了办事群众向经办部门投诉的顾虑，而政务服务中心收到投诉后，可以及时与有关部门进行沟通，督促部门及时处理投诉或举报要件，若有关部门拒不处理或者处理不了，政务服务中心就会报请政府来处理或督查。

    三、政务服务中心建设推进了行政管理体制改革和政务公开

    我市政务服务中心成立以来，始终坚持“廉洁、务实、规范、高效”的宗旨，以方便群众办事、规范审批行为、提高行政效率为目标，大胆探索，不断创新，制定一系列规章制度，实施窗口规范化、制度化建设，监督有关部门提高办事效率，及时处理投诉，协调解决群众在办理审批过程中遇到的问题，各项工作有条不紊，服务质量和效率不断提高。政务服务中心集中受理、办理行政许可、行政审批事项，从根源上改善和解决了行政管理体制中政府管理的越位、缺位、错位并存，重管理、轻服务，重事前审批、轻事后监管等问题，规范了行政许可的设定和实施，取得了显著成绩。

    （一）政务服务中心集中受理、办理政务服务事项，解决了由谁办、找谁办、怎样办和拖而不办的问题。在政务服务中心建设管理过程中，我们按照“规范审批行为、提高行政效率、方便办事群众”和“七公开”的要求清理项目和编制指南，进一步摸清政府所属部门、机构实施行政许可、行政审批项目的情况，较好地做到了政府统筹、部门办理、群众知情，解决了群众多跑路、跑冤枉路的问题，切实保障了人民群众的参与权、知情权、监督权；规范了部门依法行政的行为，强化了政务公开，解决了越权、越位和不作为问题，使行政责任制、首问责任制、限时办理制、过失追究制等等制度得以落到实处，为建设法治型、服务型政府奠定了基础。

    （二）政务服务中心的制度建设和政务系统网络建设，较好解决了用制度管人、量化考核的难点问题。我们按照省政府、省政务服务中心的要求，结合政务服务中心的工作实际，制定和完善了运行管理、目标效能考核、工作人员行为规范、“一次告知”、投诉管理等行之有效的规章制度，管理上一视同仁，考核上敢于逗硬，较好地解决了规章制度挂在嘴上、写在纸上、不落实到行动上的问题。同时，利用有限的资金加大了网络建设的力度，重建和完善了行政审批信息管理系统，实现及时监控、定期考核、责任追究等管理的经常化、规范化、制度化。设立了政务服务中心网站，拓宽了政务公开的途径，为实现省、市、县政务服务中心网上接件、网上初审创造了必要的条件。

    （三）政务服务中心建设推动了机关工作作风的转变、公务员队伍的建设和工作效率的提高。我市政务服务中心已成为市委、市政府树立我市新形象的重要窗口，成为机关转变工作作风、提高工作效率的重要平台。政务服务中心的建设，实现了公务人员角色的转换，工作人员由过去的管理者逐步转变为服务者，为群众办事搭建了平等对话、沟通协调、政务公开的平台，实行“一站式办公、一条龙服务、并联式审批、阳光下作业、规范化管理”的运行机制，真心实意地为老百姓、企业、基层办实事、办好事、解难事；角色的转换带来的是服务态度的改进，“门难进、脸难看、事难办”的现象得到有效的遏制；进一步理顺了机关办事秩序，优化了部门的工作流程，促进了部门的制度创新和工作流程的优化。审批权的逐步下放，较好地解决了机关审批层次多、职能交叉、人员臃肿、职责脱节等问题，形成了执法机构与决策机构、监督机构与执行机构相互协调的运行机制，对行政管理体制改革和政务公开工作起到了积极的促进作用。如工商部门将注册机构整体前移政务服务中心窗口，实行“一审一核制”后，简化了审批程序，由过去的办事员受理、科员审查、科长复核、领导批准四个工作环节简化为工商窗口审查员受理、核准员核准两个环节，对申报材料进行形式要件和必要的实质审慎，只要申请材料齐全、符合法定形式，由法定的30天提前为当场或2－3日办理完毕，在保证工作质量的前提下，大大缩短办事时间，提高工作效率，为便民、利民、安商、利商创造了条件。卫生部门设立了行政许可科，将部门所属的行政许可、行政审批项目集中到一个科室，前移到政务服务中心受理和办理，优化内部办事审核流程，提高办事质量。对申请材料齐全、符合法定形式的形式要件申请做到了在卫生局窗口当场办结；对实质要件的审核，由窗口受理后及时安排相关科室进行现场审查，缩短了办事时限，方便了群众办事，实现了卫生行政许可项目流程办理和卫生行政许可项目数据库管理，提高了办事效率。食品、公共场所、生活饮用水现场审查时间由原来的20个工作日缩短至5个工作日内完成，医疗机构、母婴保健执业许可现场审查由原来的30个工作日缩短至10个工作日内完成，职业、放射卫生现场审查由原来的30个工作日缩短至20个工作日内作出审核决定，受到了企业和个体户的好评。国土资源部门窗口针对部分群众办理《土地使用证》或土地出让金等方面反映出的历史遗留的热点难点问题，及时向行政主管机关报告，经部门研究报请政府同意，较好地解决了一些历史遗留问题。汉源县政务服务中心按照“移民为先、移民为重”的原则，采取“部门联动，服务主动，窗口移动”的方式为移民群众提供政务服务，及时组织相关部门、窗口工作人员主动上门服务，进村入户向移民户开展宣传，及时完善相关手续，加强对移民户口迁移、车辆审验过户、卫生防疫、子女转学、民政救济、计划生育等方面服务，加强工作衔接和协调，确保移民群众顺利外迁，确保移民及其子女在安置地能迅速融入当地社会，在入户、就医、就读和救济等方面不脱节，并实现逐步能发展的目标，树立了服务型政府和效能型政府的形象。3万多“瀑电”库区外迁移民按时、顺利移入接安地，感受到政务公开、政务服务工作给移民群众带来的实惠和好处。

    （四）政务服务中心建设创造了良好的政务服务环境。客商来投资，首先接触的就是政务服务中心，这里是雅安对外的窗口和政务环境的示范点，是政务服务的展示平台。雅安市委、市政府要求各有关部门和单位充分认识抓好政务服务中心建设对于优化投资发展环境的重要性，坚决摒弃部门利益，牢固树立全市“一盘棋”的思想，在加强中心建设、强化服务功能等方面，凡是有利于高效便民的事情、有利于转变政府职能的事情、有利于改善雅安经济发展软环境的事情，都要不讲条件、毫不动摇地抓好落实。近年来，我们结合雅安重点工作的实际，把政务服务中心建设纳入“一会一节”、“旅发大会”、移民工作、重点项目等服务的考核内容。一方面通过政务服务中心的建设和方便、快捷的服务，确保了“一会一节”、“旅发大会”、移民工作、重点项目工作的顺利开展，体现了政府安商利商的服务理念，推动了对外开放、招商引资、城市建设工作的进程，展示了服务政府、诚信政府的形象；另一方面加强了收费及票据的监管，实行“单位开票，银行代收，财政统管”的收费管理模式，所收资金按现行财政管理体制和预算级次分别缴入省、市、县财政国库，促进了机关党风廉政建设，推动了政务公开、移民安置、矿业秩序整顿等工作的稳步开展。如今年6月2日，汉源县乌斯河铅锌矿采、探矿权以8.62亿元的价格成功拍卖，市、县政务服务中心工商局窗口工作人员当天就专程赴省政务服务中心，为矿权获得者办理了“企业名称预先核准”等事项，投资者对地方政府高效率的服务深表满意，增强了与地方政府投资合作、发展的信心。

    四、当前我市政务服务工作存在的主要问题

    一是个别部门对政务公开工作和政务服务工作的重要性和必要性认识不足，对贯彻落实《四川省政务服务监督管理办法》的有关规定执行不到位，工作流于形式，个别权力部门思想认识和观念还需要进一步转变。集中受理、办理行政许可、行政审批事项难度大，工作进展缓慢；二是部分现行的法律、法规出台时间过长或不配套，法律条文不明晰，操作流程繁琐，法律与政策相互“打架”，部门之间办事程序不规范，互为前置条件，增大了申请人的办事难度，也造成了申请人往返多跑路、跑冤枉路的现象，已不适应政务公开和政务服务工作的需要；三是在开展政务公开和政务服务工作中大胆创新不够，在进一步简化工作流程、细化工作职责、缩短办事时间、方便群众办事（特别是为困难群众解难事、办实事，解决好群众的生存问题上）等方面有待改进；四是收费及票据监管有待进一步理顺，对尽义务的、不收费的行政许可、行政审批项目前移政务服务中心受理，对有权的、能收费的行政许可、行政审批项目迟迟不愿意集中到政务服务中心受理和办理，收费监管仍有漏洞；五是硬件设施建设投入不足，办公无纸化、办事电子化、信息资源共享等目标难以尽快实现，人工传递、手工操作的方式难以真正实现政务公开的规范化、制度化，政务服务中心应有的功能和作用难以发挥，造成人力、财力资源的极大浪费。

    五、我市政务服务中心下一步工作的主要打算

    当前，规范和调整行政审批行为最主要的法律依据就是《行政许可法》。《行政许可法》规定的“高效”，就是效率与效益的统一。为此，我市政务服务中心将围绕提高服务质量和办事效率，创新机制、强化效能，努力开创新的工作局面：

    （一）抓好审批服务项目进中心工作。各有关单位凡是应该纳入政务服务中心办理的行政许可、行政审批事项和收费项目，在原单位一律不再受理审批；对已进驻中心的部门尚未纳入的审批项目，全部进入政务服务中心办理，实行联合办公，集中服务。不允许部门和单位从自身利益出发，以上级部门的要求为由，为自己不进中心开脱或顶着不进；也不允许避重就轻，进“小”不进“大”，不进关键环节；更不允许再回原单位或其他场所审批。进驻中心的部门和单位要进一步整合科室职能，将本部门、本单位的审批职能全部进入中心，并安排业务骨干到窗口办公和服务。

    （二）进一步梳理和规范现有行政审批事项的工作流程。各有关部门和单位要抓好已进中心审批事项的规范化管理，对审批服务流程逐项进行规范，从材料受理、现场踏勘、审批核准，到制证发证等环节重新进行梳理精简；需部门领导研究审批的，研究审批后要马上纳入政务服务中心办理；需上报市领导签批或转报上级业务部门审批的，安排专人全程跟踪，确保审批服务事项按照流程最短、程序最简的方式流转。同时，各有关部门和单位也要按照“部门围着窗口转，窗口围着项目转”的要求，全力配合窗口工作，使窗口真正成为部门的便民服务中心。

    （三）继续加大部门对中心窗口的授权力度。入驻政务服务中心的部门要按照“充分授权、既受又理”的原则对窗口工作人员充分授权，使窗口人员不仅能够受理和把好申报材料关，而且有充分的审核、签发权力，将政务服务中心窗口真正建成审批服务一条龙的平台，真正成为部门的行政审批综合科室；其它科室都要围着窗口工作转，服从窗口的协调，确保一个窗口对外、一个口径对外、一个标准对外、一套程序对外；确需有关负责人签发的手续，相关人员包括主管领导和科室负责人可到中心窗口进行签发；各部门的相关行政事业性收费和服务性收费必须集中到政务服务中心收费窗口，全部纳入财政监督管理。

    （四）不断提高中心服务质量和工作水平。中心将充分发挥综合服务功能，进一步完善并联审批方法，实行联办事项同步办理制，对涉及多个部门办理的事项调整审批流程，最大限度地减少审批环节。建立联席会议制度，推出综合服务窗口和特事特办的快捷通道，尤其对招商引资的重大项目，要建立由政务服务中心负总责的协调办理制度，主动为客商实行全程式服务，最大限度地为投资者提供方便。

    （五）不断拓展中心的服务功能。中心建设将继续推进机制创新，不断扩大工作范围和领域。一要实现审批与服务相结合、现场审批与网上审批相结合，努力提升服务功能；二要发挥“一站式”服务的综合功能，通过并联审批的工作方式，为招商引资搞好行政审批“保姆式”服务；三要进一步拓宽服务范围，将政府的一些公共服务内容逐步纳入中心，把中心建成集审批、服务、收费、咨询于一体的多功能政务中心，为建设高效政府、阳光政府、责任政府提供保障。