行政审批制度改革和政务服务中心建设专题之十一

行政审批制度改革及政务服务中心建设
亟待解决的问题及对策

四川省宜宾市政务服务中心

    政务服务中心是行政管理体制、行政审批制度改革的产物。短短几年的实践，政务服务中心从无到有，显示出了旺盛的生命力，在全国范围已成星火燎原之势。据统计，到2006年，全国已建立各类政务服务中心13919个，其中综合型政务服务中心2035个，各类专业型政务服务中心11884个。实践证明，政务服务中心“一站式办公”、“一条龙服务”顺应了我国经济社会发展和人民群众的要求，切实方便了群众办事，有利于培育、健全社会主义市场经济体系，有助于加快推进政府职能的根本性转变，为建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制起到了积极作用。

    但是，政务服务中心作为一种自下而上的改革模式，要使其进一步推进行政管理体制和行政审批制度改革不断深化，已经面临着诸多体制性障碍。各地政务服务中心的建设发展迫切需要自上而下的统一指导规范，其定位和发展思路迫切需要相关法律法规的支持。需要将行政审批制度改革和政务服务中心建设置于政治体制改革、行政管理体制改革的总体构架中，自上而下进行全面协调、统筹规范、整体推进，改变各地政务服务中心单打独进的局面。只有这样，才能在实际运行和建设发展中突破旧有行政管理思维模式和体制性障碍的阻力，才能使政务服务中心充满生机和活力，不断推进行政审批制度改革。

    一、行政许可的设定应从法律层面上予以规范

    依法行政，建立法治政府，需要有关的行政法律体系设定合理、上下一致，相互之间衔接有序，并行不悖。但是，绝大部分设定行政许可的法律、法规产生于《行政许可法》颁布之前，其设定并不完全规范合理，相互之间缺乏统筹兼顾，有的甚至彼此重合和矛盾。《行政许可法》出台之后，按照“新法优于旧法”、“上位法高于下位法”的原则，有关设定行政许可的法律、法规应当按照《行政许可法》的要求及时调整、补充乃至废止。但是，对行政许可设定的法律层面的规范却迟迟未能有序推动，造成了在行政许可实施中的诸多问题：

    （一）单个许可的法律规范问题。一是《行政许可法》颁布前的法律法规设定的行政许可，大都未按“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限”要求设定，造成实施中法定条件的缺位；二是部分行政许可审批条件及提交材料的设定要求“一刀切”，与西部不发达地区实际情况脱节。如仅在内河航道进行航运服务的水路运输企业、水路运输服务企业，其办理开业许可时仍须提供《船舶国籍证书》；三是大部分行政许可审批时限设定过于宽松，如外商独资项目章程审批项目，法定时限竟为90天，显然已不适应经济发展的要求。

    （二）各项许可之间的法律规范问题。一是存在多个部门对同一许可事项的同一内容都有审批权的情况。如发展计划委与水利局的地方水电建设审批事项、质监局与安监局的特种设备作业人员培训发证事项等；二是行政许可的设定缺乏统筹考虑，有的行政许可互为前置条件。比如，企业注册登记和基本建设项目审批涉及若干部门，从程序上先到哪个部门办理、后到哪个部门办理缺乏规范统一；三是各级部门之间职权设定并非上下完全对应，造成《行政许可法》第22条“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”落实困难。

    法律、法规是依法行政的依据，法律、法规的缺陷必然会影响法治的实施。因此，要确保依法行政，深入推进依法许可，必须从法律层面对行政许可的设定予以规范。按照《行政许可法》的要求，对每一项设定行政许可的法律、法规进行审查，对不符合《行政许可法》要求的内容及时进行调整、补充乃至废止。有关立法部门应统筹兼顾、合理协调不同行政许可项目之间的法律、法规冲突，科学厘定行政许可项目的实施权限，解决许可权限重合、许可之间互为前置、有关许可条件和程序缺位的问题。

    二、行政许可项目尚需及时清理规范

    行政许可项目的清理是行政审批制度改革的重要内容，是政务服务中心运行的基础。国务院各部门先后共取消、调整审批项目1806项，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。各地方政府也按照要求，普遍开展了行政许可项目的清理和细化工作，对本行政区域内保留的行政许可项目进行了清理、公布。但是取消的项目，基本上是一些没有法律依据设定的行政审批项目，各地仍然保留了一定数量的临时性行政许可项目和待定行政许可项目，且由于各地推进行政审批制度改革工作进度、深度不同，在行政许可的认定标准方面存在着差异, 各省之间和省、市、县之间保留的行政许可项目数量不同、名称不一、内容差异、上下难以对应；对于这些保留的行政许可项目，各地的许可部门虽然也公布了相应的办事指南，但这些办事指南在各地的内容并不一致，甚至对同一个许可项目，规定也不尽相同，而且这些办事指南并非规范性文件，严格说不具备法律效力。这些问题的存在，导致各地的行政许可项目难以统一规范，削弱了行政审批制度改革和政务服务中心工作的严肃性，影响了按照法制统一的原则，依法监管和向社会提供规范的政务服务。

    行政审批制度改革向纵深推进及政务服务中心的规范化建设，迫切要求进一步加大清理规范行政许可项目的力度。建议一：由国务院（或其部门）清理规范法律、法规和国务院决定设定的由国务院各部门以及省、市、县地方政府实施的行政许可项目，特别是临时性行政许可项目和待定行政许可项目，该保留的保留、该取消的取消，能下放的下放，杜绝变相审批，并将清理结果予以公布。从理论上讲，这一层面的行政许可项目应当是全国一致的；由各省、自治区、直辖市政府清理规范省人大、省政府设定的由省、市、县地方政府实施的行政许可项目，这一层面上的行政许可项目也应当是全省一致的。通过清理公布后，除此之外，一律不得实施其他任何行政许可、行政审批，以此减少行政审批项目数量，统一法制。建议二：要按照温家宝总理在国务院加强政府自身建设、推进政府管理创新会议上的要求，对行政许可项目制定操作规程并向社会公布。对法律、法规和国务院决定设定的行政许可项目应由国务院（或其部门）制定相应的操作规程并向社会公布。省人大、省政府设定的行政许可项目应由各省政府（或其部门）制定相应的操作规程并向社会公布。操作规程的内容应包括项目名称、审批项目依据、申请受理机关、决定机关、许可数量及方式、许可条件、申请材料、申请表格、许可程序、办理时限、许可证件及有效期、许可的法律效力、收费及标准、年审年检、监管措施等内容。2005年，宜宾市已在四川省率先对每一个保留的行政许可（行政审批）项目制定了类似于操作规程的实施办法，运行良好，效果明显。

    三、部门应加强对《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《四川省政务服务监督管理办法》的贯彻落实，做到条块一致，从上到下解决条块矛盾

    我国现行的行政管理体制，存在一定的条块分割现象，导致部门权力强化，政令不畅。虽然《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《四川省政务服务监督管理办法》对行政许可、依法行政、政务服务作了详细的规定和要求，但由于涉及到部门利益的调整以及部门权力的规范和约束，在贯彻实施中容易引起有关部门的不理解，阻力较大。如一些上级主管部门的文件、规定与国家行政审批制度改革精神、与《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》的要求不一致，尤其是有些文件、规定已明显不适应市场经济的发展要求，个别部门出于维护自身利益的考虑，总是拿这些上级主管部门的文件、规定作为“护身符”，与政务服务中心讨价还价，不愿改进政务服务工作；如《四川省政务服务监督管理办法》对政务服务中心的机构性质作了明确规定，但有关部门却以各种理由推脱，没有及时贯彻落实。

    要将《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《四川省政务服务监督管理办法》贯彻落实到实处，必须克服现有行政管理体制的弊端，特别应强调从条条往下贯彻落实。上级主管部门应以身作则，积极支持地方政府的行政审批制度改革和政务服务中心建设工作，加强对下级部门政务服务工作的监督指导，做到条块结合、条块一致，从上到下解决好行政审批制度改革和政务服务中心建设中遇到的问题。

    四、建立健全行政许可监督管理机构

    行政许可是政府管理和服务社会的一项重要职能。在目前的行政管理机构体系中，尚未确定法定机构承担政府自身管理、协调、监督、检查行政许可的职能。而实施行政许可是一个庞大的系统工程，涉及面广，工作量大，关系到政府的各个职能部门，综合协调和监督管理的任务繁重，客观实际要求有一个专门的政府机构来履行这方面的职责。由于没有建立健全专门的行政许可监督管理机构，致使政府对行政许可实际运行情况的监督管理缺位，不能有效地对全国的政务服务工作加强统一规范和业务指导，不利于行政审批制度改革的进一步深化和政务服务中心的建设发展。

    建议国务院应设立行政许可监督管理机关，其职能是对全国的行政许可项目具体实施进行宏观管理，推进行政审批制度改革和政务服务中心建设。国务院设立的行政许可监督管理机关主要抓好各部委的集中办理（行政许可大厅）工作，以及行政许可的设定和项目规范工作。今后，如建立全国统一的行政许可审批服务网络体系（拟称“金审网”），也应由国务院行政许可监督管理机关进行统一指导建设和监管。

    相应地，省、市、县也应设立行政许可监督管理局，与政务服务中心一套班子、两块牌子。对内监督管理本地行政许可机关实施行政许可，对外仍使用政务服务中心的名称，集中各部门的行政许可项目为社会提供良好的政务服务。即对内主要行使监督管理职能，对外主要行使服务职能。对社会层面的监管仍应由各行政许可具体实施机关负责较为妥当。

    五、统一政务服务中心模式

    《行政许可法》虽然有“统一办理、联合办理和集中办理”的规定，但有关政务服务中心的一系列问题并未提及。从全国来看，各地政务服务中心的建设发展虽然迅速，但由于没有统一规范，多是单打独进，差异较大，发展很不平衡。在名称上，有的叫政务服务中心，有的叫行政服务中心，还有叫便民服务中心、“一站式”投资项目联合审批大厅等等；在机构设置上，有的是行政机构，有的是事业单位，有的是管理委员会；在职能上，有的限定为集中办理行政许可、行政审批，有的在此基础上增加了政府采购、招投标和各种中介服务功能，有的侧重于招商引资，有的尽量将群众生产、生活关系密切的社会管理及公共服务项目一并进入；在监管权限上，有的具备对部门的作风考核、目标考核权限和对工作人员的年度考核权限甚至对工作人员的任用提拔推荐权限，有的则缺乏相应的管理手段；在运行机制上，有的已进入规范化、标准化运行，有的还处于初创阶段；在办公场地面积、标识上，各地也并未统一。

    政务服务中心运行的实践迫切需要统一模式，建议应出台一部法律或国务院的纲领性文件，将政务服务中心纳入各级政府的行政序列，确定政务服务中心的规范名称、机构性质、职能职责、服务范围、监督管理，明确那一级政府可以建立政务服务中心，明确政务服务中心与进驻部门之间的职权划分，规范政务服务中心的办公场地面积和标识，使政务服务中心建设和管理纳入法制化、规范化的轨道。2006年，四川省出台了《四川省政务服务监督管理办法》，对政务服务中心性质、职责、政务服务、监督管理等进行了统一规范，促进了四川省各级政务服务中心的跨越式发展。

    六、提出电子政务建设的时间表

    发展电子政务，是政府管理方式创新的重要内容，优秀的政务服务离不开电子政务的支持。政务服务中心建设应当有效利用现代信息和通讯技术，向社会公众提供电子化信息服务和实现横向、纵向的信息共享。政务服务中心的电子化建设，应当按照统筹规划、整合资源、分布实施的要求，确定电子化建设的时间表：要充分利用现有政府信息化资源平台，实行各级政府网络平台与政务服务中心及部门局域网的联网，各部委的政务大厅和省、市、县政务服务中心应尽快形成规范统一、上下联动的电子政务审批网络体系。通过加强政务服务中心电子政务建设，建立政务服务办公系统，实现行政审批项目数字化管理，使政务服务中心更好地发挥协调监督作用，进一步方便群众办事。

    但由于现有法律法规、行政管理体制、行政许可运行方式、技术条件、社会诚信等因素限制，对实现申请人通过非现场方式进行申请、审批仍存在诸多困难，如难以对申请人的身份进行认证、难以对申请材料的真伪进行确定，难以实现在网上进行颁发证件（如果申请人仍需到现场取件，还不如通过精简程序，确定为即办件，申请人可当场申请、办结取件，从而提高行政许可效能）等，很难满足这一要求。建议在短期内慎提申请人通过非现场方式申请办理行政许可。但可以先实现政务服务中心各窗口同各部门之间、上下级政务服务中心之间的远程审批，通过网络将申报材料、初审意见、各种批件在政务服务中心之间进行网上审批；可以对一些经常办件、信誉良好的申请人，对某些符合条件的行政许可项目进行非现场方式申请办理行政许可试点，待条件成熟后再进行推广。

    七、推行行政许可工作人员资格审查制度

    政务服务中心要真正实现窗口式办件，切实做到高效、便民，避免沦为“收发室”，就必须对窗口充分授权，进一步下放审批权力，确保行政许可事项在窗口能够实现现场受理、审查、办结，真正成为办件中心。但是，目前政务服务中心窗口工作人员的派驻随意性较大，既有公务员，又有事业人员，还有临时聘用人员。人员素质参差不齐，没有通过严格的行政许可资格审查，没有进行统一规范的岗位培训，窗口工作人员的业务水平和素质不适应审批权力进一步下放的要求。

    建议借鉴行政执法人员须通过法制部门资格审查的做法，对行政许可工作人员由法制部门实行统一考核、资格审查。经考核符合条件的，颁发《行政许可资格证》，有权从事行政许可相关工作；对考核不合格的，不准从事行政许可相关工作，已领取许可资格证件的，不予年检，暂停其行政许可资格。经补考仍未合格的，取消其行政许可资格，并建议所在单位将其调离行政许可岗位。目前，工商部门率先对行政许可工作人员进行资格审核，相关人员必须取得工商登记审查员、核准员资格，才能从事工商登记的许可工作。推行“一审一核”制度后，工商部门进一步将审批权限下放到窗口，使工商登记在窗口实现了当场办结，提高了工商登记审批办事效率，切实方便了群众办事。

    八、在现有法制框架、体制框架、技术框架内，政务服务中心应尽量发挥主观能动性，不断规范行政许可，提高行政效能，提供优质服务

    虽然，在现有的法制框架、体制框架、技术框架内，行政审批制度改革和政务服务中心的建设发展遇到了一些阻碍，但政务服务中心应当坚定信心，树立“依法行政、高效行政、为民行政”的理念，积极发挥主观能动性，强化服务意识，努力营造良好的政务服务环境，积量的变化以促成质的飞跃。

    （一）不断规范行政许可。继续加强行政许可、审批项目清理，把本级各部门保留的面向公民、法人和其他组织的所有行政许可、审批事项全部纳入政务服务中心集中受理、办理。对纳入政务服务中心集中办理的政务服务事项，要进行全程公开。要进一步加大后续监管力度。

    （二）提高行政效能。对进入政务服务中心集中办理的行政许可、审批事项，要按照高效、便民的原则，该减少的环节减下来，该废除的程序废除掉，可以联合审批的事项联合起来，优化审批流程，缩短办理时限，改进政府管理方式和工作方法，切实减低行政成本，提高行政效能。

    （三）提供优质服务。加强政务服务中心窗口队伍建设，提高窗口工作人员素质。要不断加强作风建设，改进服务方式、方法，改善服务态度，提高服务质量，提供周到的服务设施，最大限度方便企业、群众和基层。

    行政审批制度改革既是转变政府职能、深化行政管理体制改革的突破口，又是解决改革和发展问题的切入点。政务服务中心的建设发展不是偶然现象，是行政审批制度改革的结果，是社会经济发展的需要。目前遇到的困难，只是发展中的困难，前进中的困难。只要我们按照建立法治政府、服务政府的要求，把行政审批制度改革和政务服务中心的建设发展与行政管理体制改革相结合，与法治建设相结合，将政务服务中心建设发展状况从目前的“自下而上”为主转变到“自上而下”、“上下联动”为主上来，政务服务中心这种“公开、透明、廉洁、高效”的“一站式”新型行政运行方式就会日臻完善，从而加快和推进行政管理体制改革，实现政府职能的真正转变。