行政审批制度改革和政务服务中心建设专题之九

完善政务服务中心综合服务功能
深入推进政务公开

四川省成都市政务服务中心

    政务服务中心（或行政审批服务中心）是行政审批制度改革和推进政务公开的直接产物，她从出生之日起就和政务公开有着天然联系，是推进政务公开的重要手段和平台。

    一、政务公开与政务服务中心建设

    （一）政务公开的历史沿革

    党的十五大、十六大都明确提出要推行政务公开。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》（中办发［2000］25号），对乡（镇）政务公开作出部署，对县（市）级以上政务公开提出了要求。2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》（国发［2004］10号），把行政决策、行政管理和政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。2005年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步推进推行政务公开的意见》（中办发［2005］12号），明确了政务公开的指导思想、基本原则、工作目标、主要任务、重点内容和形式、制度建设和组织领导。这个《意见》将成为今后相当长一个时期指导推进政务公开的纲领性文件。

    （二）政务公开的内涵

    理论界将政务公开分为广义的政务公开和狭义的政务公开。所谓广义的政务公开，是指除属于国家规定保密以外的党务、行政事务、社会公共事务等都要向社会公开。狭义的政务公开，是指仅限于政府机关的范围内，尤其是与公共行政管理密切相关的、与民众切身利益密切相关的事务。

    在中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步推进推行政务公开的意见》中，第一次明确指出：“地方各级人民政府和国务院各部门以及法律法规授权或行政机关依法委托行使行政权力的组织，是实施政务公开的责任主体”。因此，我们所指的政务公开应该是狭义的政务公开，即国务院各部门和地方各级行政机关或行政机关依法委托行使行政权力的组织的政务公开。

    行政审批，是行政机关的重要权力和管理方式，是行政机关与社会公众联系最多的管理方式。办理行政审批的合法、公开、公正、效率受到社会公众的广泛关注。因此，行政审批项目的办理是政务公开的重要内容。

    （三）政务服务中心的运行机制

    政务服务中心是政府设立的面向社会公众集中办理行政审批项目和其他服务事项的机构和场所，是政府把与社会公众密切相关的、具有行政审批权和公共服务职能的各部门集中起来为社会公众办事的新型办公场所。2000年以来，从国务院到各省、市、县基层政府对行政审批项目、政府的政策、法律法规进行全面清理，推进行政审批制度改革，转变政府职能、提高行政效能、推行政务公开，政务服务中心是在这样的背景下陆续建立的，2004年3月，国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》和7月开始实行的《行政许可法》，各地出现政务服务中心的建设高潮。可见，政务服务中心是行政审批制度改革和推进政务公开的直接产物。建立政务服务中心，就是为了全面推进政务公开，建设社会主义民主政治，实现执政党立党为公、执政为民的执政理念，就是为了加强对权力的有效监督，从源头上预防和治理腐败。

    考察全国各地政务服务中心的运行，一般都包含两个机制构成政务服务中心的运行机制。

    一是政务公开的机制。在政务服务中心建立之时，地方政府就按照政务公开的要求，把部门的审批服务事项集中起来，实行“一站式”办公，窗口服务，阳光操作，即“一个窗口受理、一次性告知、一条龙服务、一次性收费、限时办结”的运作模式。凡进入中心的行政审批事项和服务事项，其审批的法律依据、申报材料、办理流程、承诺时限和收费标准、办理结果等都向社会公众公开。在大厅服务窗口，每一个审批事项或服务事项都有一份内容全面、表述规范的《办事指南》。在政务大厅内一般都专门设立了银行收费窗口，使各部门窗口收费统一公开进行，所有窗口的收费都必须在此统一办理，有效杜绝了行政审批乱收费和“搭车”收费行为。

    此外，各地政务服务中心在服务大厅一般都设有触摸屏、显示屏、网站等，将本大厅办理的审批服务事项的依据、申报材料、办理流程、承诺时限和收费标准及这些要素的变动等及时向社会公众公开、公示。将窗口工作人员或窗口负责人的单位、姓名、职务、照片等信息在大厅的专栏或网站公布，工作人员实行挂牌上岗，接受办事群众监督。

    二是监察投诉机制。在政务服务中心，监察机关设有工作窗口，派驻有工作人员，专门监察窗口工作人员的廉政情况、处理办事群众的投诉。在服务大厅还设立了公众意见反馈监督机制，如制定了大量的“服务意见反馈卡”，有的政务服务中心还设置了电子评价装置，放置在显眼的地方或每个窗口，办事群众可以对服务人员的服务态度、业务能力等进行现场评价。

    由于在政务服务中心最大限度实行了政务公开，办事群众可以全面监督行政机关行政的全过程，大大降低了“暗箱操作”的可能性，还提高了机关办事效率。在这里，政务公开已不再是制度、标语上墙，取而代之的是印刷精美的办事指南，规范的服务流程, 工作人员挂牌上岗，服务必须以服务对象的满意为准。尽管各地政务服务中心成立的时间都不长，但她的服务质量、服务效率、服务水平得到了办事群众和社会的广泛认同。

    从政务公开的内涵和政务服务中心的运行机制和实际效果可以看出，政务服务中心是政务公开多种形式集中体现的重要载体之一，各级政府和部门通过这个载体，实现政府信息公开和办事公开，通过对行政审批和服务项目的整合、办事流程的优化，办事手续由繁变简，办事形式由暗变明，办事速度由慢变快，大大缩短了项目审批时间，提高了行政效率，实现了政务公开的目标。

    二、目前政务服务中心建设中存在的问题

    政务服务中心是近几年才出现的新型办公场所，各级地方政府按照行政审批制度改革、政府转变职能、政务公开的要求，锐意进取，大胆探索，一大批政务服务中心建成投入使用。然而，由于我国政务服务中心建设还处于探索阶段，中央政府和各级地方政府对这种新型的联合办公机构的设立标准、功能等没有统一规定，没有明确规定什么级别以上的政府可以设立这样的机构；也没有对机构的设立程序、运行机制作出规定。因此，各地政务服务中心建设因领导重视程度不同导致的审批制度改革的力度不同和对这种新型的联合办公机构的作用认识上的差异，各地政务服务中心的综合服务功能存在很大差异。

    一是对政务服务中心这种新型的集中办公方式认识不一致导致中心的作用大相径庭。一种典型的错误观点认为，政务服务中心是好比是一个大的市场，中心的管理机构相当于“市场管理委员会”，政务服务中心就是由“市场管理委员会”提供场地，政府有关部门在这里摆设摊位，对外服务。服务质量、服务效率如何，是各部门自己的事。这种观点显然没认识到政务服务中心在推动行政审批制度和管理制度改革、推进政务公开等方面的功能和作用。在这样的指导思想下建立起来的政务服务中心，其服务窗口只能起到“收发室”的作用，这将大大削弱政务服务中心行政审批的公开与规范，减少暗箱操作和腐败现象的发生等功能。

    二是政务服务中心建设缺乏统一或可参照的标准。政务服务大厅应该由哪些基本要素构成？在硬件上，省级、市级、县级和乡镇、社区级的政务服务大厅应该包含哪些基本功能区、基本办公面积应该多大？哪些部门和哪些审批和项目必须入驻大厅才能构成基本的政务服务体系？等等。由于各地政党政主要领导对政务服务中心的作用认识和重视程度不同，入驻的部门和审批项目数量差异大，公开办理的深度和广度也大不一样。主要领导重视的地方，中心的硬件设施就较好，入驻的部门就多、项目就较全，政务公开也较全面、彻底，反之则相反。

    三是部门自办服务大厅的统一规范管理。由于历史的原因或场地限制，不少地方除本级政府建有政务服务中心外，还保留了一些部门自办的政务服务大厅，如各地的公安车辆管理所、大城市的房产交易中心、社会保险管理中心等。这些中心都是政府面向社会公众办理的行政审批或服务事项，而且办理量大，涉及面宽，影响大，其服务质量和效率直接关系着党和政府的形象。这些部门大厅的人、财、物全部由本部门直接管理，工作人员和管理人员全部由本部门派出，一些审批或服务项目的收费甚至和部门利益直接相连。虽然这些部门在推进审批制度改革和政务公开等方面作了很大努力，但由于缺乏第三方的有效监管，其办事的公开程度、政务服务质量和效率以及处理群众的意见、投诉等方面，远远没有政府的综合服务大厅来得公证、及时。

    四是上级政府设立的政务服务中心如何对下一政府设立的政务服务中心进行规范、指导、监督。由于没有国家级的政务服务中心，省级的也很少（据了解只有四川、安徽等为数不多省成立了省级政务服务中心），各地党委、政府根据自己的理解和互相学习，建立起个各自的政务服务中心，因而缺乏统一的标准和要求。仅以名称为例，便有政务超市、行政服务中心、行政审批服务中心、政务服务中心、便民服务中心、“一站式”审批中心等多种。在功能上差别也较大，有的只为本地招商引资和投资者服务而不对社会公众服务。由于缺乏统一的规范和要求，在同一个省的各市、县或同一市的各区、县，政务服务中心不仅名称各异，功能各异，入驻的部门和项目差别较大，更有同一项目审批或服务项目在项目名称、办事流程、承诺的办理时限、收费与否及收费标准上也有差别，使办事群众感到困惑。

    三、政务服务中心的功能及构成要素研究

    探讨政务服务中心的功能和构成要素，首先要确定建立政务服务中心的目的，目的决定采取的方式和手段。显然，建立政务服务中心的首要目的是为了方便群众办事，为群众提供优质、高效的政务服务，改善政社关系、干群关系，构建和谐社会；其次是促进依法行政，建设法制政府，预防和治理腐败。因此，一个规范、完整的政务服务中心应该具有以下基本功能：

    （一）  办理行政审批和服务事项的功能

    显然，这政务服务中心的首要功能。在这里，政府把与社会公众密切相关的、具有行政审批权和公共服务职能的各部门集中起来为社会公众办事，使办事群众能“进一道门，办成所有的事”。因此，衡量一个政务服务中心服务功能是否健全的重要指标就应该是审批项目的集中度。如果政府建立了政务服务中心，还有政府面向社会公众办理的审批事项理中心以外的部门办理，那这个政务服务中心的功能就是残缺不全的。因此，理论上讲，一级政府的政务服务中心，应该将本级政府面向社会公众办理的行政审批事项全部纳入政务服务中心集中办理。

    （二）树立亲民爱民的政府形象功能

    政务服务中心不仅是政务公开、为民办事的窗口，又是政府联系群众、树立亲民爱民的政府形象和倾听群众呼声的重要平台。为此，在服务大厅要求各类工作人员以良好的形象和服务态度，同时要着力营造亲民爱民的服务环境，处处体现政府的人文关怀。如，在大厅设置“便民服务台”，“商务服务区”，“法律咨询服务”，“政策法规查询服务”等服务区域，为办事者提供书写文具、打印复印、图文传真、公用电话、代刻公章、自助上网查资料、手机充电器、饮用水、读报栏等便民服务设施，给办事群众带来更多的方便。

    （三）促进政府转变职能和行政管理体制改革的功能

    在政务服务中心办事能做到方便、快捷，让办事群众少跑，同时中心的窗口工作人员做到业务上依法办事、规范操作、态度上热情周到，将彻底改变“门难进、脸难看、是难办”的官僚主义作风，这对塑造亲民、爱民的政府形象，构建和谐社会意义重大。

    要做到办事高效、便民，政务服务中心就不仅仅是为政府各部门提供一个办公的场所，更需要对各个审批流程进行优化甚至再造，只有这样才能提高审批服务效率。如果仅仅部门相关处室办公地点的位移，把在中心的窗口作为“收发室”，是没有效率的，群众对此是不会满意的。为此，必须对行政审批制度和政府机构进行改革，以提高行政效率。这种改革和以往任何一次机构改革是不同的，它不是以政府自身为目的，而是以方便服务对象为目的，以服务对象的需求为导向，整合部门内部和部门之间的职能，把政府服务以最快捷的方式传递给公众，实现高效、快捷、方便的政府服务。

    （四）对行政审批行为进行监督的功能

    行政审批是行政机关经常运用的一项权力，如果权力得不到有效监督，极易产生自由裁量权的滥用，使权力扩张。一 些政府部门把行政审批和部门利益、个人利益紧密地联系起来，把审批作为谋取部门利益的工具，把属于行政机关应当履行的行政审批职能，变为“有偿服务”或者“搭车”收费的工具，因而出现“不给好处不办事，该了好处乱办事”的现象。这不仅加重了企业和人民群众的负担，而且导致了新的分配不公，助长了腐败之风，同时还降低了行政效率，损害了政府形象。

    政务服务中心这种集中审批模式，实行一门受理、阳光操作、限时办结，公开了办事程序、收费项目、收费标准、办事结果，严格执行收支两条线，纪律监察部门派驻工作人员等，有效切断了审批行为和部门利益之间的联系，规范了审批程序，实现了对审批的有效监督，使滥用公权和私用公权的机会大大减少。

    （五）上级政务服务中心对下级政务服务中心和部门大厅的业务指导、监督的功能

    由于缺乏统一的标准和要求，各级政务服务中心的运行效果只对本级政府负责，部门的服务大厅对部门负责，导致块块分离，各自为政，形不成统一规范的政务服务体系，在某种程度上也损害了政府的形象，同时造成人力、财力、物力的浪费。如各部门自建大厅造成的重复建设，各服务大厅应用软件的重复开发等。因此，赋予上级政务服务中心对下级政务服务中心和部门大厅的业务指导、监督功能十分必要。地方政府在政务服务中心设立的机构、职能、编制批准文件上应该明确或增加这项职能或功能。

    四、成都市完善政务服务中心综合服务功能的探索

    （一）推进规范化服务型政府建设健全政务服务体系

    成都市从2000年开始强力推进行政体制改革、投融资政体制改革和机构改革，着力加快政府职能转变，探索政府管理模式的创新，2001年提出了建设“规范化服务型政府”，在试点的基础上,2003年，在市政府各机关全面推行“规范化服务型政府”建设，以创新行政管理体制，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明廉洁高效的行政管理体制。以此为目标，开始了“高起点、高标准、高效率”建设市政府政务服务中心的准备工作，2004年2月23日，政务服务中心正式成立并对外运行。此后，成都市各区（市）县相继开始建立政务服务中心。

    随着规范化服务型政府建设的深入开展，各乡镇、街道社区普遍建立起社区服务中心和便民服务中心。到2005年底，全市20个区（市）县（含高新技术开发区）有19个建立了政务服务中心，全市315个乡镇、街道社区全部建立了社区服务中心和便民服务中心，形成了一个完整的政务服务体系，成为推进政务公开的重要力量和载体。

    （二）充分发挥政务服务中心推进政务公开的重要载体作用

    成都市政务公开领导小组高度重视和发挥政务服务中心推进政务公开的重要载体作用，将市政务服务中心吸纳为市政务公开领导小组成员单位，使市政务服务中心的政务公开直接接受领导小组的指导，并以此推进全市政务服务系统的政务公开。

    一是在市、区、县政务服务中心的全部审批和服务项目按照政务信息公开的要求，充分利用政务大厅的电子触摸屏、显示屏、网站向社会公众实行了审批事项的法律依据、申报材料、办理流程、承诺时限和收费标准和办理结果的公开。在各服务窗口，每一个审批或服务事项都有一份内容全面、表述规范的《办事指南》，方便办事者自由索取。各大厅的规费全部由银行代收费，统一进入财政指定账户，实心收支两条线。

    二是在市、区、县政务服务中心建立法律法规文件查询服务区。2006年初，市政务服务中心按照市政务公开领导小组的部署，在中心大厅建立“现行文件查询中心”，组织开发了文件查询软件，将42个窗口部门在中心的办理事项依据的400余部法律、法规收入，向社会公开。在文件查询区，向公众提供10年来的《国务院公报》，法律法规的单行本和《成都政报》。此后又组织力量将文件查询软件升级为网络版，免费向19个区（市）县政务服务中心提供，在各区（市）县政务服务中心建立文件查询点，促进政务公开向纵深推进。

    （三）营造良好的政务服务环境

    成都市在政务服务窗口积极倡导“以人为本、以客为尊”的服务理念。要求窗口工作人员彻底摒弃“门难进、脸难看、话难听、事难办”的“衙门”作风，把群众需要不需要，群众满意不满意作为衡量窗口工作优劣的唯一标准，每一个窗口工作人员必须通过办理每一个审批事项和提供每一次服务，展示出“规范化服务型政府”的崭新风貌。经过两年多的磨练，全体窗口工作人员已经逐步实现了“主仆”角色的换位，服务态度、工作方式和办事效率都发生了巨大变化，表现出很强的自律性和责任感，群众通过窗口工作人员热情周到、高效快捷的服务，切身感受到了规范化服务型政府的建设成果。

    在成都市各政务服务大厅，“咨询服务台”热情周到的导引服务，传递着政府“以人为本、以客为尊”的服务理念；“监察投诉台”和“值班长”席的设立，搭建起政府倾听市民意见的通道；人性化设计的服务柜台，使办事者体会着与公务员之间的平等和谐； 电子触摸屏分布于大厅之中，办事者只要轻轻点击，既能快速方便地浏览到每个审批事项的办事流程、办事须知等详细资料，又可以直接对办事窗口的工作质量、办事效率、服务态度进行评价和打分，展现了政务公开、接受公众监督的政府新形象；大厅内的“便民服务台”和“商务服务区”，可以为办事者提供书写文具、打印复印、图文传真、公用电话、代刻公章等便民服务；饮用水、读报栏等便民服务设施，给办事者带来了更多的方便，进入政务大厅的办事群众都对此给予了热情称赞和充分肯定。

    （四）全面清理行政审批项目，做到应进必进

    成都市认真贯彻落实《行政许可法》，积极清理行政审批项目。市政府先后7批共取消和调整了758个行政审批项目，取消行政收费118项，公布保留194项。2005年，市政府分两批公布了保留执行的行政审批项目（成府发[2005]1号，48号）。市政务服务中心以贯彻落实《四川省政务服务监督管理办法》为契机，对照市政府公布保留执行的行政审批项目，按照“应进必进”的原则，对各部门的行政审批项目进行清理，将清理出的60个面向社会公众办理的行政审批项目全部纳入中心集中办理。各区（市）县也相应开展了项目清理。通过这项工作，一些游历在政务服务中心外的部门在中心设立窗口，一批在部门办理的审批项目纳入中心集中办理，进一步增强了政务服务中心服务功能。

    为维护集中办理的严肃性，成都市严格禁止了“两头受理”，凡在政务服务中心办理的事项，其在受理和办理结果只能在政务服务中心窗口进行，否则视为违规，部门的目标考核将被扣分。

    （五）优化流程提高审批效率

    政务服务与办事流程密不可分，提供高效政务服务必然要求优化服务流程，进行流程再造。在传统管理体制下，部门行政造成审批流程环节过多、审批周期过长、需递交的申请材料过多，降低了行政效能。针对现实情况，我们采取行政部门实际工作者、行政相对人与专家三结合的方式，尤其是请专家和企业代表对流程进行评判，引导部门设计不同的流程再造模式，开展了以缩短办理时限、精简办事环节、减少办理手续为重点的“三优”工作，做到了“能当场办的不拖至一天，能一天办的不拖至两天，能一个环节办的不拖至两个环节”，实现了审批职能的重新分配，创新了审批方式，提高了办事效率。

    一是在窗口实行“首席代表制”，通过部门充分授权提高当场办结的比例，避免把窗口办成“收发室”。我们要求各部门选派一名能全面熟悉本部门审批业务的工作人员到窗口工作，作为部门在中心首席代表，并对其充分授权，对那些以形式要件审查为主的审批事项，尽可能做到部门充分授权、简化内部流程，窗口审查把关、首席代表即审即办，实现审批职权充分前移，服务重心充分下移。

    二是加强前后台衔按，缩短办理时限。中心的审批项目中，需要进行现场实地勘察的办理事项比例较高，而这往往是影响审批效率的主要因素。为此，我们积极改进审批方式，调整审批流程，尽量压缩审批时限，逐步实行了窗口形式要件审查与机关后台实质性审查相结合、分工明确、有机衔接、高速运转的审批方式，避免了不必要的重复审查，推动了审批效率的提高。窗口人员以形式要件审查为重点，主要负责对申请资格和申请条件的合法性审查，机关后台则重点开展现场勘察，对申请事项的真实性负责。实现了责权明确、相互协同、有机运行。这一方式在很大程度上避免了窗口“收发室”现象，缩短了实际办理时间。中心成立以来，有29个窗口部门对113个行政审批事项进行了优化，共压缩办理时限2140个工作日；有43个审批事项取消了74个办事环节，有17个审批事项取消了32个原来需由申请者提供的申报材料。

    三是进行相对集中行政审批权试点。将部门内部所有审批事项相对集中，整体进入政务服务中心。市工商局科学整合了内部行政职能，将行政审批事项集中于工商注册分局，整体入驻政务服务中心，采取“一审一核”的办理方式，使全部事项都在窗口办理，当场办结率达95%以上。市卫生局将四个处（所）承担的22个行政审批事项全部集中到整合后的许可审查机构，再将许可审查机构整体进入政务中心窗口，同时对审批流程进行优化再造，把6个承诺办理类的审批事项转化为当场办结。

    四是发展电子政务，改进审批方式。建立“网上审批协同平台”，实现政务中心窗口与窗口所在部门之间审批业务的实时互动，即“前后协同审批”，部分办理事项还实现了市与区县政务服务中心之间的网上“上下协同审批”，避免了传统审批模式中的许多障碍。到2005年底，市农委、工商局、林业局、国安局、园林局、教育局、药监局等26个窗口80多个事项实现了窗口所在部门之间、市政务服务中心与区（市）县政务中心的网上审批业务互动。

    通过上述工作，极大提高了审批和服务效率。2005年全年，当场办结量占全年办件总量的比例为53%，2006年1至7月，这个比例达到77。5%。

    （六）积极探索对区（市）县政务服务中心和分中心的业务指导和监督

    为健全政务服务体系，发挥市政务服务中心在政务服务中的牵头作用，成都市对车辆管理所、出入境办证大厅、房产交易中心等由部门管理的服务大厅由市编办下文，明确为市政务服务中心的分中心。2004年，市政府办公厅下发了《成都市政务服务中心管理暂行办法》，该办法规定，市政务服务中心对区（市）县政务服务中心提供业务指导，对分中心进行业务指导和监督。市政务服务中心根据文件精神制定了《分中心建设指导意见》，对分中心的大厅管理、服务质量、政务公开、监察投诉等进行统一规范。

    为加强统一管理，成都市将区（市）县政务服务中心和分中心纳入目标管理，每年从目标考核总分中拿出一定的分值授权市政务服务中心进行考核，以保证市政务服务中心业务指导、监督的权威性，保证政令畅通。

    实际工作中我们感到，政务服务中心建设对推动行政管理体制改革和政务公开的作用巨大，通过不断改革、创新，完善政务服务中心服务功能、健全政务服务体系，政务服务中心将成为与群众日常工作、生活最密切相关的政务公开平台和载体。